作者：林万亿，国立台湾大学社会工作学系教授
本文内容取材自台北县政府委托研究案「灾难救援与社会工作实务探讨─以台北县政府九二一震灾社会暨心理救援与重建模式为例」，感谢萧惠如、赵小瑜、林玉洁担任本研究助理，台北县政府社会局提供相关资料，以及两位匿名审查人的宝贵建议。
中文摘要
本研究以921 地震台北县的灾难社会服务为例，探讨灾难救援中的社会服务工作者的角色、任务，及其成效，深度访谈27 位台北县政府、新庄市公所的救灾人员，以及受灾小区的领袖和志工；同时针对460户受灾户(含台北县籍与北迁异地安置受灾户)中可能接触到的家户进行问卷调查，以了解社会工作者为主的社会服务相关救灾人员在921震灾中的工作表现，共获得有效问卷182份。访问时间是在2002年7月到9月。藉由受访者回溯921地震的救灾经验，来自我评价救灾的角色扮演与任务达成，以及透过受灾户回溯灾难后的社会需求被满足情况，来评价灾难救援社会服务工作的成效。研究者将灾难救援与重建分为三个阶段：紧急救援、短期安置、灾后重建，来呈现质化资料，发现虽然台北县曾经经历过几次重大灾害，救灾人员在救灾初期仍然是慌乱的，不过，很快地整合出三阶段的社会暨心理重建计划，完成一次颇完整的社会工作救灾经验。总体言，70.7%的受访者对台北县的救灾投入给予正面肯定的评价。此外，受灾户目前的生活适应满意度中，社会暨心理关怀站的服务也是被评价较高者之一。但是仍然有一些未被满足的需求，特别是房贷问题，有待协助。
关键词：灾难救援，灾难救援社会工作，创伤后压力疾患，灾难社会服务，921灾后重建。
壹、前言
任何社会几乎都逃避不了灾难的侵袭，不论是人为的，或是天然的。Grossman(1973)指出灾难(disaster)是人为或非人为的破坏力量，未预警地对人类常态社会功能产生重大的瓦解性影响。常见的人为的灾难包括战争、集体自杀、恐怖攻击、散播毒物、流血镇压、化学爆炸、交通失事、核能外泄等；天然灾难则有水、火、风、旱、虫、震、瘟疫、雪崩、冰雹等灾。人为的灾难可以预防，天然灾难难测，只能透过完善的防灾准备，及快速有效的救援使灾难伤害降至最低。因此，各国政府除了投下心力于灾难预警系统的研发外，无不努力于防灾与救灾的整备工作，以减低灾难的痛苦。
台湾本居风、震灾频繁地区，再加上人为的战争或镇压，灾难的发生历代均有。依《台湾省通志》（1972）引述各种地方志书记载，最早有史可稽的风灾是明永历19年4月施琅率舟师攻打澎湖，为飓风飘散而还。如果当时不是台风的天灾解澎湖战争之危，也会是个人为的灾难。至于清朝统治台湾的2百多年中，大小灾害也有近2百次，少有无灾无难之年，多的是一年数灾，如嘉庆20年夏六月葛玛兰地大震，田园陷落，房屋倾倒。秋八月，大雨水成灾，田园为冲沙积压，田禾大损。九月淡水厅地大震，倾损民房，后小震匝月始止。冬十月，彰化大风成灾，农禾大损。冬十二月，淡水厅雨雪，冰坚寸余（台湾省通志，1972：72）。
光复以来，台湾也是天灾频仍，依台湾省通志记载，自1949年至1961年止，本地共发生风灾117次，水灾77次，震灾30次，其它如火灾、旱灾等计388次，总计612次，死亡2019人，受伤1858人。
晚近，灾难并没有远离台湾，风灾几乎是年年报到。而最令人印象深刻的则是1999年9月21日发生于南投集集附近的大地震。这个地震发生于当天凌晨1点47分12.6秒，也就是大多数台湾人民正处于熟睡的时刻。震央在北纬23.87度、东经120.75度，亦即日月潭西方12.5公里处。震源深度约7至10公里，地震规模芮氏7.3级。地震成因系台湾东部车笼埔断层错动（北自大甲溪，南至浊水溪）所引发的内陆浅层地震，断层地表破裂在主断层长约83公里，东北延段长约22公里，全长约105公里。主震发生时，断层上下错动，地壳挤压所产生的能量，沿着南北走向的断层向外释放，每秒速度约为2到3公里，震动持续至少30秒。断层最大垂直错动达11公尺，最大水平错动也达10公尺以上，平均错动量约4至5公尺，破坏力相当大。断层在线，从大安溪北岸由北而南，包括苗栗县的卓兰，台中县的东势、石岗、丰原、大坑、太平、雾峰，南投县的草屯、中兴新村、名间、竹山、桶头及紧邻车笼埔断层线地区的乡镇市的结构物几乎全遭严重破坏。根据中央气象局名间地震监测站所测得的纪录，地震东侧的震力高达1G，最为激烈，比日本1995年芮士7.2级的的阪神大地震所测得的0.8G震力强大许多，无怪乎，除了对震央附近及断层所经过的台中县市、南投县造成极大的灾害，甚至远在震央150公里外的台北县市，也受到严重波及。
依行政院的统计，到1999年底，总计921地震造成2,453人死亡，11,305人受伤。房屋全倒52,605间，半倒53,133间。农林渔牧损失23亿6,408万元，连同建物、交通、工商业营收损失总计高达新台币3,568亿元（行政院研考会，2000）。其中台北县死亡55人，房屋全倒277户，半倒8百余户，灾情不若中台湾惨重，但也是全台伤亡人数排名第六，房屋毁损排名第七的灾区。
除了921震灾之外，近20年来台湾也发生过不少灾情惨重的灾难，较大者如1984年台北县的海山、煤山、海一矿灾，造成284户家庭破碎。1994年4月26日华航名古屋空难264人罹难。1996年的贺伯台风，水涨基隆河。1997年的温妮台风重创汐止林肯大郡，酿成拖延甚久的灾难症候群（disaster syndrome）。1998年2月16日华航大园空难202人罹难。2001年7月底桃芝台风侵袭中台湾及花莲，93死129失踪，是为台湾近50年来第三大台灾；同年9月，纳莉台风水淹半壁台北县市，重创台北市捷运系统与东区闹市，酿成94死10失踪的惨剧，损失财物达百亿以上。2002年5月25日华航澎湖空难225人罹难。2003年春严重急性呼吸道症候群(SARS) 肆虐，造成84人死亡，且严重影响居民生活便利及工商发展。
灾难发生，除了消防 、工程人员立即投入抢救工作外，社会工作者、医疗卫生人员也是灾难现场不可或缺的救灾人力。当然，其它单位的配合，以及民间力量的引进，更是灾难救援中不可缺少的部分。灾难发生不只是人员伤亡、农作物损毁、房舍倒塌、交通中断，还涉及到更深沉的灾难症候群的问题；灾难受害者每每因个人或家庭的生命、财产受到伤害，以及个人经历到的惊恐而产生各种创伤。而过去无数次的灾难救援中，大家较关心的是救人、救财物，以及灾害救助上，较少关注到非物质的社会服务，尤其是灾难症候群的纾解，更不用说从灾难经验中累积防灾、救灾的知识。
社会工作者及相关救灾人员在921震灾中扮演灾民安置、伤亡抚恤、殡葬处理、悲伤辅导、家庭重建、社会照顾、就学辅导、小区重建、心理辅导、就业辅导等角色。这些工作的进行，使救灾过程中人的重要性被彰显，灾后的社会暨心理重建工作也被关注。
921大地震不但震出百年来在台湾最大的灾难，也震出我国救灾体系严重的瑕疵，至于，因救灾经验而产出了前所未有的研究报告、论文数量，更是不在话下。一夕之间，似乎台湾的灾难研究也被摇醒。过去3年来与921震灾救援有关的议题，纷纷被讨论，其中救灾体系、灾害补助、创伤后压力疾患（posttraumatic stress disorders，简称PTSD）、紧急医疗、救灾人员的心理调适、灾后重建以及救灾人员的角色等被讨论最多。这些议题讨论，大多以南投县、台中县为例，而以台北县为例的研究与论述极其缺乏，只有苏秀娟、李慧贞、林建志（2000）、利瓦伊庭（2000）、林万亿（2002a,b）等少数几篇。
台北县虽然灾情比南投县、台中县、台中市轻微许多，但是台北县的灾难救援工作却呈现几个特色：灾难救援团队合作顺畅、灾民安置有步骤依进度进行、最早将灾民的住宅问题解决、第一个替受灾户依消费者保护法打团体求偿官司、第一个重建成功完成新住家兴建的、成立社会暨心理关怀站进行为期三年的灾后生活重建工作，以及全面协助灾民北迁异地生活重建的经验(林万亿, 2002b; 黄淑惠等, 2002)。本文的目的即是将上述这些特色中灾难社会服务，加以深入探讨，一方面检验社会工作者及相关救灾人员的角色、任务，及其满足灾民需求的成效，二方面将灾难救援社会工作的经验转化为知识累积，作为其它灾难救援工作的参考。
贰、文献探讨
本节将探讨与灾难相关的基本知识、灾难管理、灾难社会服务等课题。 一、灾难的性质与受灾者的行为反应
Drabek(1970)指出灾难有下列指标可资区辨：
1、突发性(suddenness)：有些灾难发生前有2到3天的预警期，如台风、飓风、洪水、火山爆发，但是，有些天然灾难的预警期很短，如地震、爆炸、大火、飞机失事、火车相撞等。至于人为的灾难有可能对抗双方已僵持许久，如越战、波斯湾战争，以及美国攻打伊拉克等；也可能突然发动战争，如苏联入侵阿富汗、美国攻打阿富汗、恐怖份子袭击纽约的911事件，
2、不熟悉(unfamiliarity)：很少人熟悉灾难事件的发生动向、后果。虽然位在地震带台湾、日本、美国加州、墨西哥、秘鲁等，处在台风带上的台湾、日本、韩国、菲律宾等，以及处在战争边缘的以色列、黎巴嫩、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗等国，理应很熟悉灾难的过程与后果，但是，人的健忘使每一次灾难的发生都是生疏的。
1、 未预期(unexpectedness)：台风会不会带来豪雨？豪雨会不会带来土石流？土石流会不会经过民宅？都是不确定。即使汐止市居民被水淹怕了，但是，什么时候淹水？淹多高？从哪里淹起？仍然有太多未知数。
2、 高度的地区性(highly localized in scope)：灾难通常是小区性的，如地震不可能单挑一幢房屋震倒，水灾也不会只淹没一亩良田。
5、警报脉络的变异(warning contexts varied)：在不同地点有不同的生态、法律的警示标准与作法，如墨西哥裔美国人靠口耳相传，依赖非正式的家庭、朋友等社会网络来传递灾难信息，美国白人或黑人则较依赖正式的警报信息。(Fothergill, Maestas & Darlington,1999)
以上5项指标也有部分适用于意外事故(incident)或偶发事故(accident)，其间差异在于影响范围的大小，及损坏的程度。灾难的小区性与毁灭性远大于单一的疏失造成的意外事故或偶发事件。
灾难发生，涉入者包括受害者及其家属、目击者（邻里、路人）、救灾人员（专业与非专业）。每一组人因涉入『人在危机情境中』（person-in-crisis situation）所处的位置不同，而有不同的行为反应。其中受害者及其家属的行为反应是社会工作者最关心的。以下是一些要点：
（一）、因个人或家庭的生命、财产、自主、福祉受到威胁的行为反应，依灾难发生的时序可大分为三个阶段：
1. 事件发生时：惊吓、麻木、手足无措、痛哭、失控。
2. 事件发生后一段时间：沮丧、悲伤、失落、无力感、罪恶感、无助感、 焦虑、失眠、做恶梦、忧郁、食欲不振、害怕孤独、退缩、压抑、人际关系不良。
3. 复原或重建后期：认知改变、接纳、发展新的问题解决行为、适应新环境。
灾难事件从发生到复原的期间视灾难严重程度而定，通常阶段一到阶段二的期间会延伸4到6周，也就是处理危机的关键期是一、二个月内。而第三阶段则视第一、二阶段介入的积极度，以及灾难所涉及的财物、就业、硬件建设、制度复原情形的良窳而定。
（二）、对灾难的理解不同，行为反应也不同。
如果灾难被认定为人祸，受害者的愤恨、沮丧、不满情绪一定较天灾为烈。例如921地震中有些大楼倒塌被认定为偷工减料，受灾户的抗争就不断；又如幸存者认定死者是自己没有尽力救援而罹难，其自责、罪恶感、压抑、挫败一定延续较长；又如受灾户认定自助也是一种责任，而不是过度依赖外力支持，行为反应就不会一再出现指责、埋怨、过当的期待。
基于灾难的地区特性，我们有必要从从小区观点来看待灾难所造成的影响。Coulter and Noss(1988)指出以下公众反应对理解灾难有很大的帮助，尤其与健康有关的灾害：
1.如果灾难被认为是真实的，那么靠科学的推测系统来说明灾难的危险性的存在与否变得不重要了。
2.如果大众认为灾难对健康有害，就不可能相信灾难的风险会很低。
3.恐惧、愤怒与无助在灾难发生中是常态的反应，即使这些感觉是无益的。
4.严重的灾难心理反应会随着发生。
5.在危机中，责难特定的个人或组织的情形会扩大。受害者有可能诉诸法律行动，如诉讼。
因此，小区民众怎么来看待灾难，决定了灾难的后续处理的难易，虽然，小区观点不会改变灾难的客观损害事实，但是，却会影响到复原的效果与重建的质量。
（三）、早年未解决的困扰，影响当前处理危机的效能。
有些灾难本身并不一定是真正的危机，危机在于个人、家庭、组织内部未解决的困扰，而这些困扰干扰到当前解决危机的能量施展。例如，亲子关系不良、生活适应能力不佳、沟通障碍、价值冲突、制度无法有效运作、权力斗争以及积压已久未被妥善处理的压力等。921震灾凸显了南投县政府与某些乡镇市公所、县议会间的严重不合。例如集集镇长呼吁中央政府把县政府虚级化（中国时报，民89年10月22日，第9版）。相反地，县市政府均反对中央政府将界定房屋全倒半倒的权限跳过县市而直接授权给乡镇市及村里。县市政府指责中央政府不依社会救助法规定而胡乱加码提高伤亡慰助金到死亡1百万元。而中央政府也批评县市政府利用中央震灾补助款来做人情。诸如此类，不胜枚举，在在显示整个救灾体系的混乱导源于行政划分及权力斗争，而精而未尽的省政府存废议题也在此阶段插上一脚，成为权力斗争的一环。
（四）、灾难期间受灾者的求助与自助意愿高。
人的求助行为（help-seeking behavior）因当事人对问题的经验与界定，以及文化特质而定。当事人觉得问题很严重，或灾难真的很严重时，求助意愿特别高，自助意愿也高，求助对象涵盖邻里、专业与非专业组织等。灾区的原住民在房屋倒塌后很快地自行找些旧建材，由族人合力重盖一间临时住屋，充分发挥自助精神（至于衍生全倒半倒的认定证据是另一个层面的问题），而汉人不见得会如此做。921震灾期间，受害者迫切期待救援，可想而知，甚至全民都期待921重建加快速度。自助与求助意愿越高，复原的机会越高，救援工作者应善用这个助力。
（五）、灾难是学习解决问题的方法的最佳时机。
灾难发生后，受创的个人、家庭、小区、组织会出现脆弱状态(vulnerable states)。人们首先用惯常的解决问题的方法来因应，如果凭个人的抗衡能力，加上外力的协助，足于化解危机，就会恢复恒常的平衡(homeostatic balance)。俟惯常的方法失败后，就会出现失衡状态(disequilibrium)，或解组。于是，发展创新的方法俾利在新环境中恢复平衡，例如防震技术、压力管理、自助、亲职技巧、购屋选择、人际关系、养生之道等，而这些新的解决问题的方法，能增进未来面对新的压力的能力，灾难的损害已难以补救，如果又不能从中获得教训，学习到解决问题的能力，才是最大的灾难。
a) 灾难管理
灾难管理(Disaster Management)通常都分为以下4个阶段 (Godschalk, 1991；Banerjee & Gillespie, 1994；丘昌泰，2000；周月清等，2001)：
（一）灾难预防期(pre-disaster prevention)
主要是灾难发生前的防范措施，如灾难性质的分析、灾难风险分析、预警系统的建构、灾难管理政策与规划、防灾教育、防灾措施等，又称「减灾」(mitigation)准备。
（二）灾难整备期(per-disaster preparedness)
指预测灾难可能发生，而先前建立起因应灾难的各种准备，如紧急灾难应变的任务小组组成，因应灾变的作业计划与行动措施，防灾与救灾人员的组训与演练，救灾资源与器材的充实与管理等。
（三）灾难应变期(disaster response)
包括灾难预警、救灾资源的动员、灾难现场指挥系统的建立、紧急救难行动的执行，包括财物、人员、设施的救援，并减少灾害的二度伤害。这也就是真正进入灾难救援阶段了。
（四）灾难复原阶段(post-disaster recovery)
指灾后修复与重建，通常先让受灾地区人民生活回复到平常状态，再进一步求重建与发展。复原的工作包括危险建物的清除、基础工程建设的修建，灾民救济、灾后创伤压力的舒缓，小区生活机能的重建，住宅安置或重建等。
以上4个阶段环环相扣，相互影响，前阶段做得好，后阶段就省力；前一个灾难管理得好，后一个灾难就较好管理。
三、灾难救援中的社会服务
(一)灾难救援中社会工作者的任务
灾难救援中，社会工作者扮演非常重要的角色。当海山、煤山矿灾后、，台北县的社会工作员制订了整体性的辅导计划：（徐照美，1984）
1. 心理辅导及精神支持：协助案主家属调适新丧情绪、辅导案主家属了解 情况确认事实、重建家人信心与强化家庭功能，辅导自立自强，并建立未来之计划。
2. 提供积极性、建设性之生活照顾：就业或转案辅导、子女教育补助、医疗补助、协助案主制定经济计划、比照低收入户予以特别照顾等。
3. 追踪辅导：经常性访视，提供实时之服务与解决困难。
上述3个任务并未包括抢救过程中的紧急安置。Zakour（1996）对灾难社会服务（disaster social services）目标的界定如下：(1)提供所需资源给弱势者与脆弱的人口群，(2) 预防严重的健康与心理健康后果，(3) 链接个人与资源系统，(4) 使多种资源系统更具近便性，(5) 改变微视与巨视体系以增进案主福祉。
周月清等（2001）研究发现在921震灾紧急救援期间，社会工作者最常介入的任务依序是：(1)对受灾个人及家属的支持，(2)协助个人与资源的连结及增加多元性资源的接近性，(3)防止灾民有更严重的身心健康问题，(4)预防个人、家庭的瓦解，(5)改变微视体系，促进受灾居民之福祉，(6)改变巨视体系，促进受灾居民之福祉，(7)其它。
而到了重建阶段（3周以后），这些任务有些许调整，顺序变成1、2、3、4、5、7、6，另增加一项排在最后的预防团体、组织、小区的瓦解。
由于社会工作者在不同的工作领域，参与救灾的角色扮演也不同，Shahar（1993）以波斯湾战争期间以色列一家医院的社会工作者为例，举出医院社会工作者在紧急灾难时的职责如下：
1. 直接提供对病人与伤亡者的服务：
(1)治疗性介入伤亡者及其家属，(2)住院病人及其家属的后续管理，(3)保证持续照顾与离院后的追踪。
2. 运作成为公众的信息中心：
(1)联结、协调与活化小区中的支持性服务，(2)集中小区中的紧急服务信息，(3)建立区域信息系统，以利大众和医院人员知悉，(4) 设计一套特别的小区社会服务合作方案，俾助于解决后续照顾的相关问题，(5)提供正式与非正式的咨商给医院人员。
Shahar（1993）同时指出从例行工作到「紧急例行工作」（emergency routine）的任务改变，社会工作部门立刻进行组织调整与治疗取向改变，其调整重点如下：(1)组织变迁。变迁工作程序与例行活动，改为24小时值勤。(2)变迁工作团队。配合社会工作者本身的家庭受灾情形与医疗专业需求，改变工作团队的组成。(3)职位轮替。设计一套配合社会工作者个人与家庭因素，以及工作需求的轮值表。(4)实时信息。(5)志工招募与组训。(6)改变疗程。
由于波斯湾战争是长期抗战，就不像一般洪水、飓风、龙卷风或地震、车祸、飞机失事属单一、短期灾难，因此，对灾难后的创伤压力处理，实行的是持续创伤压力疾患（Continous Traumatic Stress Disorder，简称CTSD）的诊断，而非大家所熟悉的PTSD。两者的差异在于一次创伤与连续多次创伤，但其危机介入与团体治疗程序相似。
在国内外的数据中显示社会工作者参与救灾工作最有名的还有小区教育、支持与训练资源方案（Community Resources for Education, Support, and Training，简称CREST），这是1993年美国密苏里河大水灾在圣路易市（St. Louis）所发展出来的综合性小区灾难救援的危机介入方案，社会工作师与心理学家、精神科医师、护理师、咨商师、活动治疗师等共组的救灾服务团体，提供灾后小区心理卫生的危机介入与后续服务。
1982年5月美国伊利诺伊州玛丽翁（Marion, Illinois）发生飓风，社会工作者也提供了一套救灾方案（Disaster Relief Project），协助灾民解决灾后创伤压力。1985年9月墨西哥市发生的芮氏8.1级大地震，死亡2万人，50万人无家可归，社会工作者也提供了一套综融的灾后介入方案（Dufka, 1985）。1991年10月发生于美国加州奥克兰与柏克莱（Oakland-Berkley）交界的东湾区山丘森林大火，社会工作者也加入提供「多种压力纾解」（multiple stressor debriefing, 简称MSD）的团体给救灾人员（Armstrong and Lund, 1995）。
而所有社会工作者参与救灾经验都告诉我们资源体系的开发与结合，以及对弱势人口群的关怀是社会工作者最被期待的两大任务（Zakour, 1996）。而所谓灾难中的弱势者包括社经地位低下、少数民族等，通常他们较少投保各种灾害保险，较不易接近救灾资源，也较易被救灾组织遗忘，本身也较少参加救灾组织，他们所住的地区往往也较远离救灾资源集中的地区（Zakour,1996）。Cherry and Cherry（1996）针对1992年8月安德鲁飓风重创南佛罗里达州，导致7万5千幢房子受损，14个月后还有不少无家可归者流落各处的社会行动研究，以及Bolin与Stanford（1998）对1994年1月加州北岭（Northridge, California）地震后拉丁裔（Latino）灾民未被满足的需求进行研究，都是典型的把触角伸向弱势族群的例子。
(二)生活重建
生活重建中心是921震灾重建中最具特色的社会福利服务。依「灾后重建计划工作纲领」所示灾后重建包括四大计划：公共建设、产业重建、生活重建、小区重建。其中生活重建又包括：心灵重建、学校教学及学生辅导、社会救助及福利服务、就业服务、医疗服务及公共卫生等五项次计划。其中与社会福利直接相关的是「社会救助及福利服务计划」，其计划目标为（陈素春，2000）：(1)协助安置灾区弱势同胞，安定生活。(2)辅导丧亲者走出悲伤，适应新生活。(3)透过生活照顾，协助恢复生机。(4)结合政府与民间资源，协助解决灾民困难。(5)凝聚小区意识，重建家园。
在社会救助及福利服务计划中提及针对受灾对象之不同需求，结合宗教及其它民间团体力量，订定各类求助措施，分工合作，提供灾区失依老人、孤儿、身心障碍者及其生活扶助之后协助与照顾，并协助组合屋临时小区意识，协助灾民重建生活。
与生活重建中心类似的是家庭支持中心，事实上，「灾后重建计划工作纲领」中并未明细地提出设置「家庭支持中心」。南投县之所以先于重建计划工作纲领之前推出家庭支持中心的计划，主要是因为灾区出现以下问题（王增勇，2000）：(1)片段且重复的需求调查。(2)基层社工人力不足且素质仍待提升，无法满足灾后衍生的福利需求。(3)民间供给服务的可行性。(4)既有社会福利体系不足或不当，灾后更显局促。(5)灾后社会福利需求甚多，但小区服务资源急待发掘。(6)失业问题急待解决。
据此，在本研究作者、王增勇、曹爱兰、吴玉琴南下协助下，王增勇等人就决定留下来为南投灾区规划「小区家庭支持中心」作为灾区居民接受服务服务的第一线据点。并将受灾情形分为三级，第一级设三个中心，第二级设二处，第三级设一处。小区家庭支持中心的任务包括以下几项（陈婉真，2001）：(1)咨询与转介，(2)个案辅导与管理，(3)居家照顾服务，(4)小区组织。
家支中心由南投县政府向921震灾重建基金会申请补助一年9千余万元，设置了23个中心，于1999年12月15日签约运作，总计有12个民间团体加入承接家支中心的业务。
诚如陶蕃瀛（2000）以中寮乡的小区工作经验为例指出灾后重建工作的原则是：(1)尊重地方小区、发展小区能力。(2)发展基层小区的合作组织与小区基层组织，并重建居民与大社会的共生关系，如小区共生合作农业。(3)发展地方自主教育。
南投的家支中心企图结合普及化、小区化、民营化、服务整合、小区组织等原则（王增勇，2001），其实这是一个颇具气魄的策略，然而，一些外部环境的限制，以及内部行政管理的问题，对家支中心造成一定程度的限制（陈婉真，2001；黄源协，2000）：(1)专业人员的缺乏与流动，(2)公所之间的矛盾与张力，(3)外部政治环境的变化，(4)政府更替造成经费的紧缩与政策的转向，(5)县府内部不了解与缺乏支持。
一年后，南投县23个家支中心提供了10,802人次的咨询、1,723转介个案、2,787个辅导个案、201位老人与115为身心障碍者的居家照顾服务，以及192个专业服务活动。果不出所料，南投县的家支中心在2001年底县市长选举后，成为另一个政权轮替下的祭品，家支中心被移转给乡镇市公所管辖，原来与民间的契约终止。新的家支中心是否能突破前两年的一些困境，特别是黄源协（2000）所关心的受委托之团体在地化的问题，以及缺乏适切的追踪与评估体系，以及施教裕（2000）担心的整体组织运作及服务角色功能的厘清，值得关切。
(三)社会救助与资源管理
吴志光(2000)指出921震灾死亡、失踪，中央提高慰助金到1 百万，令外界质疑其正当性，且使发放人数与户数创下新纪录达224亿3,416万元。陈世昌(2000)在检讨921震灾救助金发放时，也指出以下5点可再检讨之处：
1. 慰助金一再加码：从原订死亡50万、重伤20万，住屋全倒20万、半倒10万，旋即加码到死亡100万，有浪费救助之嫌。
2. 灾情认定标准一再调整，沟通不良。
3. 住宅毁损认定标准具弹性，且授权村里长、村里干事办理初勘，专业判定能力受质疑。
4. 住屋毁损之慰助以现住户为对象，未扩及未设籍人口，有违社会现实。
5. 住屋毁损之慰助以「户」为发放单位，并规定单身个人应并其共同生活之家户办理，造成其它单身户被排除。
不只政府发放救助金，民间捐款也有一部分被用在救助上，尤其是地方政府所募到款项。921震灾总计募到289亿4千多万，来自政府所设立的捐款专户108个，民间所设的222个，是少有这样庞大的爱心捐款，以美国2001年9月11日纽约帝国大厦遭到恐怖份子攻击为例，在3个礼拜之内，由30几个组织所募到款项也不过是6亿750余万美金，少于我国921震灾所募到的款项；再比较1995年俄克拉荷马市联邦大楼被攻击为例，也只不过募到2千1百余万美元(Greene, 2001)。921捐款有130亿由「财团法人921震灾重建基金会」规划使用，94亿属民间团体自行捐募运用，有64亿在各级地方政府手中。然而，这些捐款运用单位彼此间并无横向沟通联系的机制，致无法统整运用，捐款支出项目及援助地区难免有所重复及遗漏之处(汪国仁、陈世昌，2000)。怎么把款项募到是一回事，怎么将钱做最有效的使用，又是一回事，对社会大众的责信是非常重要的(Greene, 2001)。
(四)学童辅导
学童在灾难发生后有些反应是有别于成人的，基本上，儿童是最脆弱的人口群，更应被特别的照顾。Shelby and Tredinnick（1995）研究安德鲁飓风（Hurricane Andrew）对南佛罗里达州（south Florida）造成20万居民无家可归，当时灾难心理健康服务团（Disaster Mental Health Services Team）发现儿童于灾后的丧失感、退化、焦虑、恐惧特别显着。他们就用游戏替代言谈的介入策略，让儿童把创伤经验玩出来。
另一个例子是1999年9月弗洛伊德飓风（Hurricane Floyd）侵袭东南卡罗莱纳州，36小时的暴雨，塔河（Tar river）暴涨五百年防洪频率，造成塔玻罗市（Tarboro）泛滥成灾，该地佩提洛A＋ （Pattillo A＋ ）小学的社会工作者在灾后为学童进行治疗性休闲服务（therapeutic recreation service），以减轻儿童的灾后创伤压力（Russoniella and others, 2002）。该校治疗性休闲服务包括四个层次：
1. 征募休闲器材，以利催化学童的成长与发展。
2. 为学童建筑新的游戏场。
3. 培训服务人员使用上述休闲设施的能力。
4. 提供有系统的介入学童灾后的生活与功能受创的复原。
其实，除了治疗性休闲服务方案外，教室的危机介入（Classrooms Crisis Intervention, CCI）也是灾后教师应有的职责，不只是学校社会工作者要有这方面的认识与能力，班级教师或辅导老师都应有一些基本训练，而社会工作者与辅导老师要协助班级教师进行教学危机介入。通常教学危机介入由两个教师（可加入其它专家）担任催化员，如果学生较多，可增加催化员的人数，适当的比例是10位学生1位老师，CCI的过程是：(1)引导，(2)提供事实与澄清传言，(3)分享事件始末，(4)分享反应，(5)充权（empowerment），(6)结束。（Brock, 1998）。这个程序有点像前述的纾解过程，如果学生仍然有不适应情形，教师应将个别转介给心理治疗师或精神科医师进行详细的评估与诊疗。
在921地震后灾后重建计划-生活重建计划中也有「学校教学及学生辅导计划」，可见教育主管单位与社会工作界都深知学童灾后心理复健的重要性。台北县因为有学校社会工作者的设置，参与学童心理重建就成为学校社会工作者的职责，他们的职责包括（黄韵如，2000）：
(1)追踪辅导因震灾而暂时失学的学生，(2)机动性工作团队，支持灾区学校不足的辅导人力，(3)扮演教育局与灾民的沟通桥梁，(4)加强学校儿童少年灾后心理辅导，(5)扮演学校及区域性的小区资源的桥梁，(6)提供教师相关辅导讯息，以协助教师辅导受灾学童。
不论社会工作者在灾难救援中扮演哪一阶段或哪一环节的工作，总难免会有一些困境，陈正元（1999）在分析台北市社会工作者参与921救灾的一些经验，指出服务很难展开，救援角色的定位模糊与冲突，以及面对死亡的不习惯，都造成社会工作者的两难。其实，不只社会工作者，前曾述及心理师也有同样的反省，不熟悉现场救灾的介入方式是台湾助人专业共同的课题了。莫藜藜与李易蓁（2000）也点出灾难服务中社会工作外展的困难，信息正确性与流通渠道的问题，提供服务与灾民的需求不符，后续重建的问题，以及伦理的问题了。
不过，从上述文献回顾中可以看出社会工作者在整个救灾工作中的确扮演非常重要的角色，不论在紧急救援阶段、短期安置阶段，抑或重建阶段，都是任务繁重，当然，并非只有社会工作者才能提供灾难社会服务，医疗卫生、就业服务、住宅行政、宗教人士、小区服务、志愿工作等人员都有可能提供灾难社会服务。
叁、研究方法
一、研究定位
灾难研究（disaster research）在1980年代以前的美国，大多集中在救灾组织、小区准备、灾民的反应、社会调适与安置问题、灾难危机管理等（Drabek, 1970；Cherry and Cherry, 1996）。到了1980年代末期，灾难研究有转向投注更多心力在受灾者与救灾者个别或集体的灾难创伤经验上，也就是创伤后压力疾患（PTSD）的问题。
在早期的研究上，Drabek（1970）指出，灾难研究可以依下列三个指标来区分，一是事件后的时间，即当场的研究、事件后一段时间的回溯研究，以及长程的研究；二是抽象的程度高低，即越理论性、模型化或检验假设，即表示抽象性越高，反之，越是事实描述、分析、行动参与，表示抽象性越低。三是系统化程度高低，越多组织被涉入，如小区组织、团体等，则表示系统的复杂性（complexity）越高，越少组织被纳入研究，表示系统越单纯。
就社会工作与灾难救援来说，Zakour（1996）指出以下6项主题是研究的重点：(1)创伤压力介入的成效，(2)救援组织与组织间的关系，(3)救灾志工的表现，(4)脆弱人口群的风险管理，(5)灾后小区环境议题，(6)跨文化与国际救灾研究。
过去30多年来的灾难研究的确如Drabek（1970）的预测，有更多对脆弱人口（vulnerable population）的研究，如灾难对老人、儿童、家庭、族群的影响（Cherry and Cherry, 1996）。Fordbam（1998）进而主张灾难研究应让女性看得见，也就是说女性在过去的灾难研究中往往因为研究者的「性别中立主张」（gender-neutral position）而从灾难对女性的影响被忽略了，其实，女性往往是灾难中最弱势的人口群。最近，Fothergill等人（1999）进一步指出，种族、民族的差异对灾难的回应、通报、影响、复原、重建等都有显着的差异，研究者应该注意到这个议题的重要性。
本研究的资料收集期间是2002年7月到9月，在研究时间上是属于事件后2年到3年的研究，回溯台北县政府在921地震救援、复原与重建上的作为，以及评估未被满足的灾难受害者的需求，以作为后续服务转型之参考，就研究解释的功能，以及预测的功能都会有一定的贡献。而就研究的抽象度言，应是抽象偏低的，接近现场的。在就系统的复杂度而言，则有某种程度的复杂性，虽然研究主体是社会局及相关社会暨心理救援单位，但不可避免地纳入县政府、新庄市公所、救援志工，受灾户自助组织等。
二、研究设计本研究采取质化研究方法（Qualitative Research Method）为主，量化调查为辅的研究。质化研究是以谈话、书写与行为观察所得到的资料作为研究素材，藉由文字与图像来描述现象，从自然情境中收集数据，透过判断、选择主题发展，将数据分类、类型化。因此，Sherman与Reid（1994）认为质化研究的基本元素是判断、抉择、注释与自然情境。Berg（1995）也认为质化研究能深入了解被研究者的生活世界（life world）的情绪、动机、符号、意义、同理，以及入个人、团体自然生活的主观面相，也就是想要探讨研究对象在社会脉络（social context）下的生活。
同时，靠量化数据来呈现灾难救援成效，特别是受灾户在3年社会暨心理重建期满，有必要针对其受助经验加以访问，以对照过去(特别在灾后创伤的初期)的经验，检验其改变的程度。由于受访者是以回溯方式来回答问题，可能会有时序错置，或遗忘的情形；受灾户更有可能刻意回避灾变现场经验，因此，必须相互对照，才能使数据正确。而有些刻意遗忘的资料本来就是灾难研究的限制。
三、研究对象与数据收集本研究访谈对象包括社会工作者与相关救灾人员、受灾者、志工，每一个受访对象均有不同的角色扮演，因此，本研究以指引式访谈方法为主，拟定访谈大纲，随访问情境进行而适时调整访问程序与内容；并以档案分析，特别是台北县政府各局室及社会暨心理关怀站的工作记录为辅。而问卷调查以受灾户为对象，目的是了解当下的受助经验与过去创伤经验的比较，以了解灾难救援与重建的成效。
质化研究则针对921地震台北县救援工作者的关键人物进行深度访谈。为了访问内容尽可能的丰富，访问对象的选择除了依Patton(1990)所建议的强度抽样(intensity sampling)，亦即，选择的受访样本与事件的关联比一般要强，同时也兼顾到例外个案抽样(deviant case sampling)，把一些较极端的意见也纳入，如紧急收容站工作人员的访问，要能完整地呈现紧急收容的安排、管理与终止，与此要项相关的人员尽可能访问到齐。总计访问到27人，这些受访者都是当时第一线的救灾人员，或是参与救灾涉入程度较深的人员，以当时在救灾现场的职掌分，依序是社会工作(含殡葬)10人、医疗3人、教育2人、市公所2人、灾民领袖2人、国宅2人、志工1人、工务1人、新闻1人、兵役1人、法制1人、户政1人。我们将受访者分为三组，一为县府救援人员(代号A)、市公所救援人员(代号B)、灾民及志工(代号C)。量化调查的问卷，先经过服务受灾户的社会工作者集体讨论修正过，确认可行，才进行普查台北县受灾户219户(博士的家140户、龙阁小区79户)，以及外县市迁入本县的受灾户241户(新店中正国宅198户、三重环南国宅43户)，总计460户。其中住在五股劳工住宅、新店中正国宅、三重环南国宅部分以访员亲自送达问卷，由受访者填答的方式进行结构式的问卷调查，散居在本县各地的受灾户则采邮寄问卷的方式收集数据。结果总计收集到有效问卷182份，占全部受灾户的40%。问卷内容除了基本数据外，主要针对921地震发生到目前为止的需求、服务使用及满意度。而本文所呈现的是数据只用来辅助质化的分析。
此外，作者本身也曾经参与大部分的救灾过程，有利的是具临场感，不致于与环境脉落脱节，但是如何避免过度陷入内部(emic)观点，而忽略外部(etic)思考是一大挑战，作者在研究过程中充分让受访者主导自己的回忆与诠释自己的看法，不强加任何自己的主张或看法；同时，透过不断地自省，保持相对的外部观点，以解决角色困境。
肆、研究发现与讨论
本研究依林万亿(2002a,b)对灾难救援阶段的划分，分为三个阶段：紧急救援、过渡安置、灾后重建。依此分阶段的救援工作中，可以发现，第一阶段重在灾难现场的人员财物设备的紧急抢救（修），也就是所谓的「黄金救援时机」，以救人的时间言，72小时内是最佳时机，超过72小时后，存活率很低，但是，「救人第一」、「不轻言放弃任何一条生命」是救灾现场的最高指导原则。因此，这一阶段救灾人员的救援动员与技术针对受害者及其家属、目睹者、小区居民，以及救灾人员进行的悲伤辅导（grief counseling）、压力管理（stress management）、紧急安置等紧急服务(emergency services)是工作的重点。
第二阶段主要救灾人员已离开救灾现场，现场已改由工程复原或修复人员进行抢修。除非有足够的长期安置住宅，或是灾难的性质不需要有异地安置的过程，居民生活很快地可以恢复到恒常的均衡状态，才有可能依Godschalk(1991)，Banerjee & Gillespie(1994)，以及邱昌泰(2000)、周月清(2001)等的说法，在紧急救援完成后即可进入灾后重建或复原阶段。否则都需要一段过渡服务(transitional services)或短期安置期，包括住宅、就业、就学、社会救助、家庭重建、创伤后压力疾患(PTSD)的处理。投入的人力已由工程、消防人员为主，转向社会工作、心理、医疗保健、住宅、教育、就业服务人员为主的阶段。
第三阶段属长期社会暨心理重建的时期，亦即提供稳定服务(stabilization services)。灾难症候群或压碎症候群(crush syndrome)严重者可能须要三、五年才能复原，轻者也要几个月到一、二年，才有可能抚平。所以，一套中长期的灾后重建计划是必要的，包括住宅安置、财务处理、小区重建、心理复健、家庭重建、失依者的长期照顾、安排易地安置等。限于篇幅，本文只讨论灾难救援中的社会服务，因此，非关灾难社会服务议题均略去。
一、紧急救援
依量化数据显示，在灾难发生到一个礼拜内，灾民最感迫切的需求依序是：基本生活物资提供(60.4%)、联络亲属(报平安)(55.5%)、金钱补助(50.0%)、紧急收容的住所安排(49.5%)、抢救财物(45.6%)。反之，灾民较不感到迫切需求的依序是：遗体安葬(79.7%)、就医(71.4%)、持续对失踪亲友进行搜索(70.9%)、有人帮忙照顾子女(68.7%)、收惊或者是上教堂、庙里拜拜(68.1%)、心理辅导(58.8%)、有人来安慰(58.8%)、救出家人(57.1%)。
这样的结果吻合受访者的特性，受访者家中房屋全倒的占80.8%，有家人死亡只有7.7%，有家人受伤的也只有14.3%。亦即，受访者家中人员伤亡的程度较轻，反而是房屋损害程度较严重，因此，救人与搜寻亲人的需求自然较低。以下是访谈救灾人员及受灾户在紧急救援阶段的社会服务工作经验。
(一)未预期的灾难
就社会工作者的经验言，1984年6月20日下午2时，台北县土城海山媒矿发生台湾近30年来最大的一次媒矿灾变，死亡人数高达74人。正当大家忙着「送爱心到海山」时，位在瑞芳的媒山媒矿也于7月10日传出噩耗，死亡人数远超过海山矿灾，计有103人罹难。当时的社会工作员奔波于这两个矿灾区，已初尝灾难带给社会工作员声名大噪的机会(徐照美，1984)。
然而，上述的灾难并没有带给台北县政府及其它地方政府足够的灾难预防与灾难整备的经验，因为这些灾难都不是地震。矿灾或飞机空难属人员伤亡，且小区范围较小，无涉受灾户的财产损害。台风带来的灾害则较属住宅、财产淹没，人员较少伤亡，除非土石流，如温妮、桃芝等台风，所带来的屋毁人亡。而921所带来的震撼对这些救灾社会工作人员来说，却是前所未有。
「赶到现场，没有想到灾情这么严重。」(A1、A4、A5)
「其实是觉得很严重，可是不晓得有那么严重。」(A6、A11)
「摇得很大，我好害怕，我躲在床底下，…听到像电线爆了的那种声音，很恐怖，然后砰地一声就停电了，我们家没怎样，可是都没有想到说会有这么大的灾难。」(A7)
「以我个人的经验，我觉得是蛮严重的，而且当时感觉这次震灾的情形很难免会有死伤。」(A12)
受访者几乎异口同声说出前所未有的经验与未预知会有这么严重。就因为从来没有这个经验，或不相信会有这么衰运碰到大灾难，或者即使隐约知道可能有难，但也不确定在那里，有多惨？再加上灾难救援的知识不足，就出现在救灾现场的场景：
「我们看到很多社会工作人员自己吓坏了，那家属来责问他的时候，一脸茫然，然后发呆，社工员自己先哭泣，自己的情绪都难以控制。甚至有些资深的督导跟家属讲说人死不能复生，妳不要太伤心。这部分好像大家在现场就忘了自己的专业跟技巧了。」(A12)
的确，没有经验使得救灾人员承载的压力很大，而这样的窘状也不只是社工，连警察、工务、消防、民政、村里干事、学校、教育行政人员都一样，一时之间不知如何是好。
(二)灾难应变初期的慌乱
在921地震之前，台北县政府就已有一套灾害应变的机制，尤其是在林肯大郡灾变之后，各局室都已建立自己的救灾网络。县政府的灾害应变中心设在消防局，由119负责信息通报。地震一发生，119马上接到灾害通报，消防局立刻通知各单位在消防局成立灾害防救中心。通常都是各局室事先指派相关课长进驻该中心，并为该业务联络人。
「我在第一时间内，大概20分钟内就赶到灾害应变中心，去做一个灾害救助的相关联系协调工作」(A2)
以社会局来讲，这是社会救助课的业务，课长接到消防局的通知之后，立即会转通知局长，局长随后也会赶到消防局的灾害防救中心去待命，而依法，消防局在成立灾害应变中心之前都会请示县长，由县长下命令。县长也会立刻前往灾害应变中心指挥救灾，这次也不例外。俟消防提出灾害简报后，县长即指示各局室直接前往灾害现场，并在灾情较严重的新庄市民安路「博士的家」成立前进指挥所。
「县长在2点多来，…不知几分我不知道，因为没多久县长和市长两个人一起在这儿。」(C1)
「有一个兵役局长用手机在跟??讲，要求军方派2百名兵力来现场救灾，这是第一个我听到的」(C1)
由于电信中断，联络非常不易，倍增救灾的困难。
「我们去的时候已经不是第一发生时间，因为那些救难车、救灾队伍已经进去了。我跟卫生局的工作人员，她开车带着我们，她在一路上就一直连络救护车，我到那边的时候，看到一片乱，感觉很着急，因为我联络不到我的工作人员，所有手机都断线。」(A1)
的确，到了凌晨四、五点各局室都还在联络工作人员。
「大概四点多，社会局这边通知我要出勤。」(A6)
到了灾难现场普遍感觉是一个「乱」字。
「比较深刻的是到了现场之后，一片凌乱，围观的民众非常多，…整个感觉就是混乱成一团。」(A4)
「民安国小那边…整个现场很乱，不管卫生单位，还有我们社政单位进去，我觉得整个救灾模型还没有建立，因为刚发生，所以现场很乱。」A5)
「其实我根本看不到现场，因为像菜市场，满坑满谷的人，你连车子走也走不进去，然后交通也没有管制，警察有指挥交通，可是没有限制围观人群，所以乱七八糟的人一堆。然后，我们挤进去，好像不到5点我就到现场，可是找不到任何我们的人，因为满场都是人。」(A6)
灾民领袖也回忆道：
「这是有史以来第一次大地震，所以不管任何单位，真的应变措施能力都不够，这一定要值得检讨，以后不要有这种情形，包括救难队、分局长，我也跟他们相骂，你们警方要来救灾，应该要带工具来，既然什么都没有那你要救什么灾呢？第一个要大剪刀，因为我做铁窗的，第一个一定要带这个，也要带绳子、楼梯来，不然你要怎么救灾。…你连一个扩音器都没有带，…。」(C1)
依县政府的救灾分工，现场抢救的职掌如下：
1. 消防局：抢救人命、灭火。
2. 工务局：调派大型救灾机具、申请机具与人力支持、破坏阻碍救灾之危险建筑、危险建物拆除、受灾建物结构评估。
3. 警察局：人员疏散、救灾人员管训、交通指挥、警戒区域管制、受困人员资料搜集、灾民后送交通指挥、罹难者身份确认、失踪人口登记与协寻、现场抗争处理、治安维护、遗物管理。
4. 社会局：灾民紧急安置、慰问伤员、慰问罹难者家属、确认伤亡名单、家属悲伤辅导、生活必需品募集与管理、征募志工人力。
5. 卫生局：急救、送医、开设医护站、动员医疗网(含心理卫生)、创伤压力纾解。
6. 教育局：开放学校作为避难与紧急安置场所、学童与教师创伤压力纾解。
7. 新闻室：新闻发布、联系、成立新闻中心、安排媒体采访、保存图像文件案。
8. 秘书室：配置指挥中心，如帐蓬、桌椅、电话、传真、计算机、复印机、文具、口粮、饮水、背心、识别证、征募救灾物资与器材等。
9. 民政局：户籍比对、殡葬服务、公祭、动员村里协助救灾。
10. 兵役局：动员部队协助救灾。
11. 财政、主计单位：救灾、慰问现金调度与核销。
由于台北县的灾情不若南投、台中严重，虽然有两个灾难现场，但是位于新庄中荣街的「龙阁小区」房屋并未全倒，只是倾斜，且只有一位少女罹难，因此，县政府将灾害指挥中心移到「博士的家」现场。如果像南投或台中的灾害区域分散且严重，县政府实无能力直接接手现场救灾的指挥权。而应由乡镇市长直接指挥各灾难现场救灾工作。事实上，救灾人员与机具都陆续到达，隔天，前进指挥中心也由林副县长进驻，慌乱情形很快得到改善。
(三)灾民紧急安置
921地震发生后，灾民立即被疏散到邻近学校，博士的家的住户先被安置在民安国小。当天晚上，社会局协调新庄市公所及教育局，另辟6个临时灾民收容所：光华活动中心、四维活动中心、后港活动中心、成德幼儿园、黄愚活动中心、中平国中，后来，发现有部份居民属于所谓的「受惊户」，于一、两天后陆续返家，为了节省人力，遂将「博士的家」的灾民集中在「光华活动中心」，「龙阁小区」灾民集中于「黄愚活动中心」及中平国中。总计安置灾民最高人数时为238户，1119人。
整个灾民服务的过程中，慈济功德会的人员让人印象深刻，她们是最快赶到现场，而且装备齐全，这点连社会局都自叹弗如。
「我们的速度还没有慈济快，慈济她们的救助站、煮东西的全部都已经到了。」(A1)
当社会局人员在早上6点多还在找地点设服务站时，慈济的人员已经整备完成就位了。
「六点多，就找一块穿堂，跟学校借些桌子，我们就在穿堂做服务。」A6)
「进去(民安国小)之后，找了很久才找到社会局设置的服务处，才刚开始做一些统计、联络东西，但慈济已将粮食、水、睡袋等东西准备齐全，很快。当时的感觉是他们很快，我们需要他们的支持。」(A3)
设置临时收容站是社会局的第一要务，但也非易事，首先要找地点，其次是收集灾民数据，准备民生物资、排班执勤、管理捐助物资等。
「我们第一个工作就是收容站，灾民安排、然后民生物资…然后，赶快申请电话，很多的电话进来，要捐东西。」(A1)
社会局借用民安国小的临时服务中心，随着9月21日晚6个紧急收容中心的设立，业务逐渐转向，属于灾民安置服务的工作直接由6个收容中心接手。民安国小的服务站也于隔日撤离，整合入前进指挥所，使事权统一。
但是，新成立的收容中心也要费一番功夫，收容中心的督导回忆道：
「与??督导一起去扫地、划位等等，慈济也一起过来。天有点黑时，灾民开始进驻，就登记、发日用品等，而这些东西也很快就有了。很晚的时候，县长也来了，而县长可能也忙坏了，他希望我立刻报告状况，但当时非常乱，也没有经验，那一天还不清楚房子如何倒的，所以叙述不完整，也不知道死亡有多少人，县长非常生气，媒体也在拍，后来我想想觉得很委屈，因为自己已经在尽力。县长也感受到了，改口说带我去看灾民，最后说明天还会再来，要对他做清楚的简报。」(A3)
紧急收容中心的设置是为了暂时安置住家受损而不能居住的灾民，原则上是以家庭为单位。先划好床位数，安排灾民住进来，再以家庭为单位发放民生用品，以及安排三餐。同时，为了避免闲杂人等趁火打劫，妨害救灾，不得不进行出入管制。此外，厕所、盥洗室都要准备好。对社会工作者来说，一个完整的紧急收容中心如何规划，仍然是陌生的。
另一个收容中心的督导也有相同的反映：
「那时候被分配到黄愚活动中心，我就跟课长去活动中心看，收容站里面要怎么规划，我们都不知道，只知道一群人晚上要住进来。」(A7)
「第二天，不是县长来，而是林副县长来活动中心做了一些清楚的指示，他告诉我：『??妳不能乱，自己要先静下来，需要什么事情叫同仁去做，不要陷入忙乱中，找一个角落坐下来看看，还有那些事情要做，怎么做？』，后来副县长再问我：『妳还需要什么？』于是，我带副县长一层一层地看，我觉得需要医生、…警力配置、…律师、护士等。」(A3)
不久，这些人都进驻到收容中心，还包括户政人员。由于社会局人力不足，劳工局人员也被征调来支持，黄愚活动中心的工作就由劳工局接手，原先6个紧急收容中心在第3天之后只剩下3个，集中在光华、黄愚两活动中心与中平国中。
(四)医疗照护
紧急医疗网在921震灾中发挥相当的效果。
「我们事先有做规划，那里有灾难，119立刻到现场。所以，恩主公医院、林口长庚医院、署立台北医院他们都已经到现场了，然后，我们就赶快把医疗站架设起来。」(A11)
「我们急着就赶快做伤亡统计啊、护送啊，然后，其实我们在路途上就已经在联络医院了，告诉他们说急诊室要做好准备，也许会有伤亡送到。」(A11)
「看那灾难现场，看起来没有办法短期内处理得完，我们马上开始排三班，每班都由一个急诊能力比较强的来带。」(A11)
「在社会局设的收容中心，也分派医院和卫生所去设医疗服务站。」(A11)
除了医护人力介入之外，心理卫生人员也加入。
「还好因为我们的指挥官有这方面的经验，最早注意到这个问题的人，第二天我们就接到指挥官指示卫生局赶快调度心理卫生人员，那我们本身就有两个心理卫生中心，还有精神医疗网，…责任医院八里疗养院，还有国军北投医院。…尤其国军北投医院首先承诺愿意组一团，除了小区精神科的医师、儿童精神科医师外，还有脑神经科、内外科的医师到现场去。」(A12)
「大部分都是要找人谈话的，这个地方反而不需要专业的人员，他需要的是有人跟他谈，…收容所这些人能够让他尽情地去抒发、去讲。」(A12)
在利瓦伊庭心理师(2000)的反省中也有相同的叙述。心理师所熟悉的「晤谈室操作典范」，在灾难下，显得格格不入。
指挥官请卫生局调来心理卫生人员后，目睹精神科医师与心理师坐在社会局所代为安排的位子上，没有「患者」前来求助，即使收容站代为广播招揽「患者」，也是无效。指挥官要求他们「往诊」，进行外展工作，去跟灾民谈，灾民不会觉得自己有「精神病」或「心理病」，只想找人谈。这何尝不是纾解，但是心理卫生工作人员突然不适应这种工作模式。
另一个参与心理卫生工作的心理师，也认为
「所以感觉上，我们在那边就只是陪在旁边而已。」(A13)
灾民收容中心的督导也发现
「不知道是中国人的适应能力太强，还是伪装得够好，并没有看到很多个案。」(A3)
的确，灾民关心的优先议题是房子怎么办？亲人能生还吗？贷款怎么办？以后的日子怎么过，而较不会马上觉察到自己的压力来自灾后创伤。陪伴，其实是灾后创伤纾解最好的方法。不要期待灾民会主动觉察到他们有心理治疗的需求。
(五)殡葬服务
在921震灾救援时，台北县立殡仪馆仍然属于社会局主管。殡仪馆也设一个服务站。
「遗体送去时，家属一个人跟去，我们的社工员就陪在身边。接下来设灵堂，之后，找人念经，…有基督徒，我们就请牧师，所以要依他们的宗教去找。」(A1)
家属除了期待遗体能有完整的后事仪式外，还有担心灵骨塔位、骨灰罐、服务费等。殡仪馆就得协助家属处理。首先，规定殡葬业者不可以单独与家属接洽生意，以免发生纠纷。殡仪馆主动要求业者配合。
「我们就告诉他们，台湾发生了这么大灾难，你们愿不愿意付出，做一些功德？愿一愿意回馈一下社会？」(A9)
「后来他们讨论之后，就愿意负责所有罹难者的后事，所以，这10家葬仪业者就进来了。」(A9)
业者所提供的服务包括公祭费用、火化、塔位，甚至业者也去结合鲜花店，免费布置灵堂。葬仪业者的表现，让在殡仪馆工作的同仁很欣慰。
「这次业者的表现蛮值得赞扬的，因为业者本身的素质参差不齐，以这次的表现我蛮肯定他们的，因为其它县市有传出黑道介入，但我们都没有。」(A10)
由于葬仪业者的协助，在感恩晚会上，由县长颁发感谢状给他们。葬仪业者从来就没机会接受县政府奖牌。
「他们也觉得，这样做该受到尊重 ； 媒体也加以报导，业者也觉得蛮光荣的。」(A9)
除了殡葬仪式外，殡仪馆也有心理治疗师前去协助，由八里疗养院设一个服务台，家属悲伤辅导的分工是先由社工接触案家，筛选较严重的个案给心理师接手：
「第一次先是社工员做访谈，看如何协助，碰到家属情绪比较激动的，就转介给心理卫生单位。…或者家属一来就嚎啕大哭的，他们就会主动去接触。」(A9)
(六)便民措施
灾难管理的能力具体展现的指标之一是内部的统整与行政机制的弹性调整。之所以称为危机就是惯常的因应能力无法解决面对的压力事件，如果政府救灾系统在救灾期间仍然无法弹性调整惯常行政程序的作业要求，必然增加困扰，例如健保卡、身分证、采购程序、申请表，甚至申请国民住宅的资格要件与程序，若不弹性处理，政府与民间的信赖关系必无法建立，而信任是减缓灾后创伤与重建非常重要的因素。
「在雾峰……灾民告诉我们，他填了七、八张的数据，可是任何的钱都没领到，然后他问我说，听说门牌号码要照相，我门牌号码都压扁了，我不知道怎么办。……还有社会救助里面的财产损失…说是报税的时候…灾害损失要照片，听说冰箱也要照相，电视也要照相，那些都压扁了，不知道要怎么办。中部的灾民大家都不知道信息，就焦虑、彷徨、等待。」（A1）
灾难期间，行政程序的僵化绝对会延宕复原的能量建立（capacity building），被地震吓到了，再被行政繁杂的程序困住，灾民的灾后创伤是累加的，甚至会把天然灾害也归咎到人为的疏失。
「我们是主动全部做到家，…按照传统的社会救助，灾民要造册、要签名盖章，确认后乡公所就送到县政府，县政府才签报共需多少钱，财主单位通过后，才拨钱，财主要等中央钱下来了才拨给公所，公所才发给灾民，中部就是这样做，我们台北县不是，社会局长写一个借条，7千多万，林副县长背书盖章，我们财主都通融。居民知道中央政府说可以领多少钱，你没给他钱，他是不会走的。」（A1）
灾民知道他们的权益，政府如果宣布了慰助金发放标准，或其它优惠措施，却碍于行政程序而延迟给付，良法美意绝对会大打折扣，甚至产生负面效果，所以，没有配套的简政便民措施，口头服务可能引来反感，徒增救灾的困难。
「健保也给一个方便，即使没有健保卡，我们也都跟他（健保局）协调好，就是依我们实际上登记的来给他们给付。」（A11）
不只健保卡如此，最具关键的是身分证明的简便化。
「受灾户在半夜中惊吓地冲出，什么都没有带，总会要用到这些数据，可能要户政的数据，例如身分证、誊本、印鉴，于是我们主动派人到收容中心，然后做文宣，当场受理这些东西。」（A18）
「回龙有一个照相馆的老板，他本来想南下救灾，他说愿意来这边帮忙灾民拍照。……然后辅大摄影社知道了，也主动参与。」（A18）
「我们不会有行政机关腐化、僵化等情况」（A18）
灾后一点点贴心的服务效果会很大，反之，一丝不在意，误解会很深。救灾团队的忙乱可以理解，但是灾民的脆弱可想而知。再没有办法立即恢复灾民往常的生活状态下，更是需要从简政便民着手，这就是救灾的诚意表现，诚意可以感动很多人。
(七)资源募集与管理
在921的震灾当时，虽然台湾经济发展已露疲态，但是，还是募到289亿多捐款，至于物资更是不计其数。台北县政府募到2亿8802万5314元，新庄市公所募得9千747万461元，这些款项陆续进来。在紧急救援阶段，就应将捐款专户公布，好让民众捐赠。真正的基金管理在后头。倒是，募集的物资在这个时候最重要的工作是分配与管理。源源不绝的爱心令人感动，如何善用这些物资很重要。
并不是所有捐赠物资的人都考虑到灾民的需求，有时反而成了救灾的负担。
「之后，看到救灾的物资陆陆续续的来，也看到一些现象蛮感慨的，……有一些物资不是很适合用，……要考虑受赠者的需求，……要把拿出来的东西稍微整理一下，而不是趁机会把家里不要的东西像资源回收站这样丢出来。」（A4）
的确太旧的衣物、过期的食物，不合用的锅瓢碗盘都出笼，搞得工作人员手忙脚乱，拒绝他们的善意，也会招来一顿白眼。接着麻烦的事是如何分配物资，有些社团志工抢着要发放物资，那是很有成就感的工作，能见度最高，还可以拍照留念。因此，就造成物资发放处乱成一团，大家都在抢有利的位置摆摊设位，以便发放物资。
「我们就帮他们做一个整合，譬如早餐佛光会负责发放，另一个团体就负责发午餐便当。棉被就请谁去捐募发放，日常用品由法鼓山来负责发放。」（A7）
从此，秩序才大有改善，物资的来源也比较不重复。便当处理也是学问，慈济提供素食便当，有些救灾工作人员吃不惯，因为救灾工作是长时间，劳心劳力的密集工作，因此，调度便当也成为重头戏，救灾人员要便当，灾民也要便当，一天消耗的便当高达上千个。慈济准备素食便当，新庄市公所也准备便当，县政府也提供便当，重复发放实在可惜。
「我就跟他们说原则上由社会局来调度，便当统一由新庄市公所负责，那一天开始就资源整合，每天调查阿兵哥要吃多少个，消防局的人要几个，警察局要吃多少，是荤的，还是素的。」（A6）
「很多救灾物资都不是民众想象得到的，或是家里有的，一定要临时去找特定厂商调。例如，睡袋、毯子、盥洗用具、电池、口罩、大型机具等。」(A6)
但是，有些观念的不一致，会使救灾物资的管理出现伦理的争议。
「我当社工员这么久，我觉得这不合理，人家指名要给这边，你没经过他同意，我全部把它载到南部了，虽然也是用在灾民身上，可是以我们站的角度，觉得这有违诚信原则。」（A6）
同样的事件，在地的市民代表也是持这种看法。
「这些东西是要捐给博士的家的灾民的，所以新庄市公所有权帮这些灾民来处理这些。」（A3）
结果就将物资集中到光华活动中心三楼会议室锁起来，造成领取的不便，也使部分物资过期浪费掉。
「那时候我坚持很多人来这边捐东西并不只是要捐给博士的家，……而应是要捐给921震灾，你只要运用得当，我不会有意见。」（A3）
为了物资分配与运用的伦理问题，县府社会局与新庄市公所几乎拍案相向。最后，基于救灾物资的效用、假定捐赠者的普遍善意，以及避免资源浪费，前进指挥官裁示将多余物资尽快转运南投、台中灾区，以救援更多人。
灾民中也有贪小便宜的，这应是不安全的反应，造成物资管理某种程度的困扰。
「她们有的就是在那里挑衣服要名牌的，就这样一件一件翻，奶粉就会多拿两罐，还有什么的也会多拿，灾民失去理智了。」（C3）
制止灾民多拿会被骂成不关心他们，别的灾民也会指责前面的拿那么多，后面的怎么办，真是应验了好人难做。
「所以就变成发多也被骂，发少也被骂，怎么做都不对。」（C3）
小心翼翼地将就灾物资分配出去，也是救灾过程中不可轻忽的工作。事实上，救灾现场不难发现灾民领了物资之后不久，又回来排队再领的情事，工作人员如果不借机给予救灾伦理的教育，这种事情会继续发生；但是，一旦工作人员道破这种「小贪」，也会被质问「东西又不是你家的，你管什么管！」还好，这毕竟不是大多数人的行径。或许请灾民代表加入自我服务的行列，既可以扮演公正分配的角色，又可进行灾民的自我教育。
(八)学童就学安排与辅导
儿童是灾难中最脆弱的一群。稳定儿童也是帮助家庭展现更多的自助能量，父母为了照顾受到惊吓的儿童，必然无多余力量投入灾害重建工作。因此，台北县政府教育局在接到前线指挥官的指令后，即将当时的13位学校社工者集中到灾区邻近的新庄国中，加入学童就学安排与辅导的工作。
「其实教育单位从来没有这个经验，所以我们一时也手忙脚乱，且通常的处理在县政府以往的工作，大部分都是社政单位在处理，教育单位很少作第一线，那因为我们在88年度，刚好有一批学校社工，也在林副县长的统筹指挥下，因为他的专业度非常够，所以他也是直接指挥、指导我们，进入新庄地区救灾。」（A14）
学校社工要介入救灾，也不是那么顺畅，一来是没经验，二来是对灾区不熟悉。
「那时候我们还没跟学校建立很好的关系，因为我们在进到新庄之前，跟这些学校完全不熟悉，这个团队平均年龄很低，所以进到学校里头，学校其实有些怀疑，就说你们到底有没有能力来处理问题，所以他们对我们并不是那么信任。」（A15）
再者，教育局在领导学校社工与辅导系统的协同工作上也没有太多经验，于是，就出现了指挥上的短暂混乱。
「副局长说我们这个部分全部交还给学校跟青少年辅导团来做，然后希望我们去做外县市来台北县寄读那个心理辅导的部分。」（A15）
原先学校社工被指派去进行灾区学童中高创伤经验的学童心理辅导，以及协助医院、紧急收容中心的学童返校就读计划，而外县市北迁就读的学童及非灾区学童的灾后创伤纾解则由学校辅导体系来处理，理由是青少年辅导团分散全县各地，就近介入各区学校较快速。
「当下又做了180度的转变，回到原点，到后来情况就是教育局给我们的信息是你们这个团队要做什么，你们自己处理，自己决定不要问我，那时候，我会觉得周围给我的压力非常大。」（A15）
这种短暂的混乱之所以会发生，一方面是因学校不熟悉社工，不敢把自己的案例交给学校社工，所以希望他们去协助北迁学生。问题是，北迁学童上千人散落各校，单凭13位学校社工，那能服务得了。何况北迁学童融入班级后，学校才是辅导的主力，而不该是非驻在地的学校社工，尤其是学校社工都不是驻站在国小。让这群学校社工去处理特殊案例，也就是所谓的第三级辅导。才不致影响青少年辅导团的正常功能运作。这其实是救灾中专业的危机管理。学校不熟悉学校社工而要求教育局做上述的再安排。
于是，学校社工就以高危险群为服务对象，特别是那些位在博士的家与龙阁小区学校受害的学童，以及罹难学童的同班同学与好友。由学校社工协助辅导老师筛选高危险个案，并提供密集的灾后心理重建。
「后来就是请学校辅导室能够做这部分的筛选，我们把人力跟所有时间放在高危险群的孩子的辅导。」（A15）
对于收容中心的学童，如果不请他们回到学校，会是救灾现场的阻力，但是家长一来对子女离开身边不放心，二来因为没有书包与制服，不敢上学。
「当下教育局跟我们说请家长不管孩子有没有制服，有没有书包，都请他们回学校上课没问题。」（A15）
另外，医院也有一些学童受伤住院，学校社工也被指派去协助。
「有一次，我们发现很多孩子没有去学校上课，但是他们不是死亡，而是受伤住院，所以我们就去医院看，……我们去跟社服室联络，请他们给我们病房的名单，……有些孩子是父母死亡或一方死亡，有些是父母亲身受重伤，家里没有替代人力照顾孩子，……这些孩子明显会出现创伤症候群的反应。」（A15）
在协助学童的经验中，发现老师也是受害者。
「另外我们去国中小做班级辅导，因为很多老师本身就有创伤经验，后来我们焦点就放在老师上。」（A15）
台北县承接了外县市转学依亲的学童，除了由青少年辅导团做全县的访视外，也提供各种关怀服务。
「台北县做的最周到，包括学童辅导，我们到后面甚至把所有学校通报的主任都找来，和他们讲问题的严重性，与如何处理，如何寻找资源，另一个部分是满一年后，我们还办了大家一起的聚会，做一些辅导的工作，比如希望树，还找了经费给他们红包，请他们吃饭，然后大家聚在一起，相同生命经验的孩子，在一起大家一起支持。」（A14）
立即而全面的介入学校学童与教师的灾后创伤辅导是921震灾中台北县救灾的特色之一，由开始的生疏到提供全套服务，让教育局的同仁深深感受到「要去教育我们的教育同仁，要去重视孩子的心理层面的问题」（A14）。教育局在921震灾救援中不只是扮演汇整数据的工作，而且在前线救灾工作中没有缺席。
小结
从回溯访问数据中可以发现，对救灾人员与灾民来说，未预期到九二一震灾的受害严重程度，以及不熟悉救灾进程，造成救灾初期的慌乱，直到第二、三天，前进指挥中心事权统一后才较有系统。紧急医疗救援、灾民安置、殡葬服务、资源管理、学童辅导、便民措施、信息流通等相继上轨道。
从量化资料中，我们发现，灾民在地震发生初期所需求的协助，其中有几项被满足的程度较高者如下：(1)有人来安慰（61.7﹪），(2)联络亲属（报平安）（60.0﹪），(3)收惊或上教堂、庙宇拜拜（56.8﹪），(4)就医（55.2﹪），(5)紧急收容的住所安排（48.8﹪）。
而问到谁协助了这些需求的满足，从资料中可看出政府或民间的分工非常清楚：
1. 政府部门：就医（63.6﹪）、紧急收容的住所安排（61.8﹪）、金钱补助（60.6 ﹪）、心理辅导（47.2﹪）。
2. 民间部门：收惊（82.4﹪）、联络亲属（58.0﹪）、基本生活物资提供（53.7 ﹪）、有人帮忙照顾孩子（52.6﹪）、有人来安慰（50.0﹪）。
从前述的灾民需求与此处胪列出来的需求满足排序来看，上述紧急救援的工作除了抢救财物、金钱补助、提供基本生活物资三项需求较高者未被满足外，其余大致都获得满足，不论来自政府或民间。有趣的是，这三项都是物质面的。房子倒了、财物被火烧焦了、或是压坏了，要抢救的确很困难。金钱补助本来就很难令灾民完全满意，何况有些补助是在重建期间才发放下去。至于基本生活物资提供，其实是不匮乏的只是不合意罢了。一位受访的工作人员回忆道：「我觉得有些受灾户蛮挑的，挑好的吃，……很多大众捐赠的物品，就饮料来说，他们还挑牌子。」（A18）这种现象有如李威仪（1995）引述日本神户大地震救灾的反省，其中一项是「都市人苟安与趋喜避忧的心理」，情况非常类似。事实上，灾难的紧急救援阶段是很难充份满足物质生活的期待。社会服务工作人员能先提供受害者的医疗、居住、心理压力宽解、生活必需品需求、子女照顾等就能获得受害者较高的肯定。
二、 短期安置
灾难现场进入封闭与清除的同时，也是灾后重建的开始。然而，由于资源的差异、受灾范围的大小，以及救灾的理念不同，会使灾后重建的速度与进展有所差异。例如，台北市可以把东兴大楼的受灾户紧急安置在凯悦大饭店，因为台北市的受灾户较少，资源较丰富所致。
台北县的灾后重建再划分为两阶段，除与其紧急安置场所有关外，也与无法立即找到足够的安置住宅有关。说实在的，除非能立即找到足够的住宅，否则，过渡时期是必要的。先让灾民迁离紧急收容中心，进驻到短期安置中心，再思长期安置规划，就成为台北县921震灾重建的基调。
量化数据显示在地震发生后到半年间，灾民最需要的服务项目依序如下：
(1)各项政府或民间补助、慰问金的申请(57.1%)，(2)购买国宅(52.7%)，(3)房屋全倒、半倒鉴定(49.5%)，(4)财物损失鉴定与补偿(46.2%)，(5)危险房屋拆除(42.9%)。
在这个时期，前进指挥中心已撤离，重建指挥工作归建到县府。但是，在紧急安置尚未期满前，短期安置的规划已悄悄在进行中。
(一)过渡居住安排
当听到台北市的灾民被安置到凯悦大饭店时，台北县的灾民确实也会心动，这都会带给救灾人员的压力。理论上，是可把灾民暂时安置在青年旅馆、平价旅店、训练中心、宿舍、组合屋等暂时居住场所，但是，不宜将灾民安置在高级大饭店。因此，台北县没学台北市那样做。
「灾民看到台北市的人去住凯悦饭店，他们也会要求啊，当初林副县长就下了决定说，我们一定不要这样做。其实我认为说这个决策也是对的啊！回归现实比较要紧啦，你凯悦能住几天？」（A2）
事实上，在紧急安置的初期，县府已在寻找可短期安置的场所，例如，请建设局调查台北县的中低价位旅馆的容纳量，建设局回复是邻近灾区的旅馆床位无法容纳所有台北县的受灾户，而且散落各地，不易联系。可见，台北县救灾资源相对短缺。也有人好意提供赡养院作为安置场所。
「当时林口那边有一个同事的妹妹开的赡养院，当时刚开，里面是空的，都是很高级的套房，我也建议杨局长，当时考虑到床位不够，你让一些人住进去，……公平原则，所以当时并没有利用那个机构。」（A12）
为何要急着找过渡居住的场所呢？因为紧急收容中心生活既不方便，也无隐私权。
「很多灾民觉得说，在这里不管是政府或各界提供三餐、吃住、其实在收容站有点不方便，因为大家都睡在地上嘛，我们是有分男一边，女一边，可是睡在那边，其实是公共空间，比较没有隐私。」（A5）
问题还不只在隐私与生活不便，尤其是公共卫生的问题接踵而至。
「我比较深刻的是，有一天林副县长就在问说有没有人感冒，那时，我们就发现有些小朋友已经在生病了，那时候副县长跟我们讲说，这样的收容站不可能永远住在这里。……副县长指示我们局长，这个阶段紧急收容站必须要结束，要安排一些比较短、中期的安置地方。」（A7）
「部队多余的房间不是很多，我们要再check一下，因为有些家庭，他们不愿意分开住，他们要和家人在一起，就比较麻烦，因为有男有女；还有要收容那么多人比较不容易，所以那时比较难找。」（A21）
终于协调出区位上较接近灾区的泰山与新庄交界处的飞弹指挥部，以及原来的泰山宪兵训练中心，而且军方也愿意配合先将军官的宿舍让给家庭使用。然而，即使找到过渡住宿的地方，也不保证灾民乐于配合。当转进到营区的消息传出后，灾民的反弹声音就出来了。
「阿兵哥住在部队理，我们这些老百姓有没有安全感的顾虑？」（A7）
「我们里面有很多小姐，进去里面会不会被阿兵哥怎么样？」（A7）
「住在部队里面那个环境一定很糟糕，房舍一定很破旧，他们不要搬进去，那我们家的神主牌如果要搬，能不能搬进去？」（A7）
「军队会不会管很严？」（A21）
最传神的经验是一位紧急医疗站的护士借机递了一张纸给林副县长，上面写着：
「副县长：我这几天亲眼看到你为我的乡亲所付出的努力，很感激。但是，拜托你不要把他们送到军营，好不好，那样很不人道，如果你一定要那样做，我会恨你！ 唐××敬上。」
副县长告诉她，这样做是为了乡亲好，希望她能谅解，因为已经有3个以上灾民感冒病倒了，何况，我们会安排比住在活动中心更好的生活条件。灾民当然不会轻易地接受转进军营的安置，对军营刻板化的印象是原因之一；第二个原因是担心撤守现场后得不到应有的权益保障，如抢救人、抢救财物、争取补偿等；不过，另一个关键因素是国宅。
「有一个市民代表，她也来给我们关心，……说五股员工住宅在尤清县长任内就盖好了，就闲在那边，她就说在这边住在活动中心，担心可能会产生一些疾病……」（C2）
于是，灾民就贴了一张大字报写着：
「我们要国宅，不要军营。」（C1）
其实，五股员工住宅并非闲在那里，已有部分售出，还剩194户。而且五股员工住宅并非营建署兴建的国民住宅，而是经济部主管的五股工业区员工住宅，非当地员工不能申购。
照原定计划，申购国宅是长期的安置工作，俟进入短期安置后，即可进行国宅安置的规划。理由是国宅非县政府能决定，而且要有一般申购程序的期间，非三、五天能搞定。灾民既已提出作为条件，只好加速完成国宅安置的规划。其细节容后再述。
国宅的问题暂时获得承诺，还是不能完全说服灾民转进军营，于是，沟通与说服就成了关键。说服自救会的志工成为第一要务，因为她们比县府的社工人员更能取得灾民信赖。志工起先还是半信半疑，她们也必须为灾民的利益倡导。「眼见为凭」就成为说服自救会志工的利器，先请自救会志工到军营去实地了解，看县府如何贴心的安排，不只军官宿舍让出，出入证明的安排，还请军队找大专兵来为灾民儿童做课辅，以及准备交通车来接送灾民到博士的家现场和学校。志工代表就被这种诚意感动了。
「我就和杨局长、林副县长他们一个扮道士，一个扮乩童，我们跟他们假装不认识，我们跟他们说不然带我们去看看好了，那时也没人要去，我跟杨局长她们几个去，丘引也有去，去看觉得不错，回来就跟他们说，所以他们后来又去看，就决定搬过去，那个地方很大，然后又不用担心什么，煮饭有阿兵哥在煮，又有洗衣机、电视，要什么有什么，上班上课有车可以接送，晚上又有人教小孩功课，大家看了都很高兴，最后，还有人不想搬出来呢！」（C3）
一方面善用小区组织的技巧，先说服灾民自救会的志工，再扩大到女性灾民，因为女性灾民对子女上学与课后辅导较在乎，这些也要请军方大力协助，配合演出。
「我们那时候真正的感觉是军方很配合，之后就会碰到中秋节，阿兵哥还自发性的，跟她们烤肉，那时候，我们觉得蛮安心的。」(A7)
约莫一周，紧急收容中心全部关闭，灾民进住两个营区。其实，在决定是要移往军营的同时，日本神户大地震发生地的兵库县也派代表到前进指挥中心探望，并决定捐赠组合屋给台北县，指挥中心请他们直接捐给台中县与南投县。当时，指挥中心已下定决心，不让灾民留在短期安置住宅太久。如灾难救援理论所述，临时的情况维持越久，社会暨心理复原的速度越慢。
(二)配售国宅
9月24日，县政府国宅局接到县长命令，配合临时安置的作业，拟定「九二一震灾台北县住宅全毁之受灾户承购国民住宅作业要点」，并报内政部核定，俟核定后执行。速度之快，非其它县市所能比拟。预定释放出去的国宅包括五股工业区员工住宅194户、三重环南国宅32户、林口国宅小区一楼店铺住宅64户。自备款10万元，即可签订买卖契约、贷款契约、处理进住手续；余价款处理住宅贷款，采用「国民住宅贷款」或「中央银行提拨邮政储金转存款一千亿处理九二一大地震灾区民众重建项目融资贷款」均可。自备款可从受灾户慰助金中扣除。
「国民住宅是用国宅基金盖的，必须由内政部核定。一核定，我们所有的配售作业就按照标准程序，都很顺利，包括承购意愿调查、承购人的申请、接受他们的申请，经过抽签，包括看屋、搬来进住，这中间我们都有标准程序，相当顺利。」(A16)
内政部核定的过程中也不尽然顺利。
「其实在第一时间点，我们就决定要配售国宅给他们，包括五股员工住宅、国宅，那中央一直不同意，说你这个台北县的国宅不能只配售给台北县的受灾户，那后来就统一开放给所有的受灾户，…因为五股劳工住宅不是国宅，所以是县政府核定，直接配售给台北县的受灾户。」(A16)
五股员工住宅从9月25日起开始登记，9月29日截止。新店中正乙区与三重环南国宅则从10月中旬受理申请，同年11月底，有180户处理交屋进住，第一批是89年3月就全部进住完毕，而林口国宅因为是一楼店铺较贵，没有纳入配售。国宅在配售的过程中也非全无阻力。
「国宅配售给受灾户，国宅的等候户也有意见，…他们抗议的理由是，我等候户从当初登记到现在都没有房子，他们921受灾户是921地震后才没有房子，他们没有房子马上就配售国宅给他们，还打七折，那我们等候户等了老半天，…结果现在也没有配售到房子。」(A16)
政府动用紧急处分权来介入资源重分配，对等候户的确较不利，但是，受灾户是受损害，等候户是未得到，而两相权衡之下，让受灾户先分配并无不妥。只是，国宅是不是真的由原先的财产所有人居住，倒是可以争论。
「我们也晓得受灾户很多都不是真正受灾的灾民自己来住，因为他们有许多的子弟都在台北就学就业，藉这个机会就可以分配到一个住宅单位，而且他的小孩子原先是跟人家租房子的，现在马上就可以不用，就可以搬进去住，…因为实际上有些，包括台中、南投这些灾民，你说叫他整个放弃那边，移到台北来住，不可能，我们也晓得。」(A16)
这些由受灾户依法购置，但却由其子女居住的房子，的确成为往后的话柄。事实上，不到3年，已有部分承购户将所配售的国宅转手卖掉，赚到差价。不过，国宅既依法配售，就不能规定由谁来住，也不能限制人家永远不能卖，政府也只能不断向民众解释清楚。
(三)慰助金发放
发放慰助金也是九二一震灾救援工作中争议不断的议题。其中最受批评的是死亡慰助金的不断调高。
「开始依天然灾害办法是死亡20万，后来有人就讲50万，后来又增加到100万，那这等于是用嘴巴讲出来，就要变成一种法令在做。」(B2)
这种不依社会救助法来行事的作法，有选举买票之嫌。对灾民来说越多补偿越好，但是公平性受到质疑，对未来的社会救助业务的执行是不利的。何况说，不只政府的慰助金，民间团体、捐款都有重复发放慰助金的可能。
「还有一些慈善团体，…他们会跟我们要一些灾民的名单，他们要给2千或3千的现金补助，我们的立场是希望资源能够整合，而不是说你今天高兴发多少，那当然对灾民来说，也许是他们有这个需求，可是我觉得资源没有经过整合的话那是个浪费。」(A4)
「台北县这边的灾民该算比较幸运，因为像民间团体捐款我们全倒一户就给他30万，那加上他当初倒的时候有20万的救助金，等于一户至少可以拿到80万左右。」(B2)
事实上，依台北县政府的数据显示，921受灾户所领到的款项有以下几项：
1. 慰助金：死亡每人100万，重伤20万，全倒户20万、半倒户10万。
2. 房租租金每人每月3000元，核发12个月，未于一年内购屋，而等待重建者，再发每户每月最高1万元补助。
3. 医疗复健者每人每年10万元，预计发5年。
4. 重建家园全倒者每户30万，半倒户10万。
5. 生活扶助针对所得偏低者(1.5倍)每户20万元，1.5倍到2.5倍者，每户10万元。
6. 春节慰问金每户1万。
7. 重建行政补助每户1万，集合住宅最高100万元。
8. 重建费用补助全倒每户4万，半倒户每户2万。
9. 失依儿童、少年教育信托基金，至学业完成为止。
10. 身心障碍者、老人照顾费用。
以上数目的补助远远超过日本神户大地震的受灾户补助。其中有关房屋补助与全倒户、半倒户的补助屡受质疑。房客可领全倒或半倒的补助，因为他是现住户，损害的是他；但是，房东说房子、设备都是他的，真正的受灾户。其实，比较合理的作法应是房屋补助归属房东，房租补助归属房客，房东是房舍财产损害，房客是生活必需品受损，两者应有轻重之分。为了平息纷争，只好个别处理。
房客与房东的纷争可以用理性来处理，家人争财产的纠纷对社会工作者来说，才是伤感情。
「你们去讲清楚，不管谁领，你们都要告诉我谁要领，然后他们就去外面讨论，美其名是讨论，实际上是吵架，吵完架双方都坚持他要领，那我没办法，我只能说，双方都坚持要领，那我只能给娘家的妈妈。」(A9)
依法的确是子女第一优先，再来是父母，第三才是兄弟姊妹，因为死亡的配偶，没有子女。男方家长以为媳妇嫁给我们就是我们领慰助金。为了100万双方亲家在殡仪馆吵得不可开交，连记者都看不过去。
(四)压力纾解
救灾人员的创伤压力(traumatic stress) 可能持续好几天、几周，甚至几年，通常越快处理越好(Mitchell & Bray, 1990; Bell, 1995)。危急事件压力纾解(critical incident stress debriefing, CISD) (Mitchell, 1983) 或是创伤事件纾解(traumatic event debriefing, TED) (Bell, 1995) 都是必要尽速介入的。所谓纾解(debriefing)，相对于简报(briefing)，是指飞行员、战斗员或救灾人员出任务前由上级给予任务的简报，俟任务完成后返回基地回报，以示责任完成，压力减除的意思，有接受询问，说明清楚，卸下压力的意涵。救灾人员也会有灾后创伤，其压力来源一方面来自救灾工作的繁重；二方面来自家庭压力。
「我们几乎每天被调到现场去支持，其实我那时候我家里的人，也是有小孩，我们也是会担心我们家里有没有这样的问题，还有早出晚归…，那家里的三餐怎么办，还有中秋节，我们家里也要过节，可是我们不能回去过节。」(A7)
「第一是担心我自己的家人，第二是大自然怎么会这么无情；第三是这么努力还会受到这么多压力。」(A3)
会有来自家人的压力的救灾人员通常是女性，子女年纪小，或是家中有老人需要照顾，再加上丈夫也忙着工作的，一方面要担心家人，另方面怕工作做不好，的确不好受，协助救灾人员安排轮班以利兼顾家庭照顾是必要的工作，Shahar(1993)也指出轮值的重要性。救灾工作的压力一部份来自做不好及不好做。
「我大概只是嫌自己做的太少。」(A8)
「惨了，经过统计名册一对出来，哇！还有这么多人在里面，那时候心都凉了一半，想想过了第三天应该挖出来都是死人，如果挖出来有活人那就会很高兴，所以一定会有压力。」(A22)
「其实，他们进去我比较担心的就是再度的一个伤害，也许会有再倒塌，所以他们也是冒着生命危险进去救，那救出来的，有一些都已经…，经过那么多天都已经有尸臭…或是怎么样，感觉有一些年轻的阿兵哥，他们都已经有那种精神需要做的压力纾解，因为他们都那么年轻，然后要去接触这些东西，…出现一些点点心理上的症状。」(A11)
的确，比较资深的救灾人员抗压性比较高。此外，救灾的不确定性越高，压力也越大，反之，亦然。
「因为是老江湖了，还好了，没什么，就是要救人，没有其它想法。」(A21)
「我们同事都说我抗压性很强…，我记得有一次县长还问我你怎么还笑得出来，我说那不笑要怎么办，当然压力很大啊！…我觉得我看到我在做事情，如果坐在那边慌乱，不知道怎么办，那个时候我才会有压力，那我觉得我们的步调很快，林副县长在指挥，都知道下一步要做什么，而且蛮有节奏感的。」(A1)
救灾人员的压力呈现在身体上、心理上，以及行为上的反应。
「有啊！那时候瘦了几公斤，…三、四个月就好了。」(A2)
「我觉得我对生活充满了不确定感，我会觉得我不知道为了什么目标而活。像我的袋子都准备着，紧急袋里面小孩子的一些御寒衣裤、牙膏牙刷，还有我的提款卡，一些重要的东西、一个小槌子、手机、干粮、手电筒。…我觉得这样的压力一直都在，甚至我把我的压力给我的孩子，所以我的孩子一直持续一个月，不敢到他的房间睡觉。」(A3)
也有些救灾人员直接把压力表现在同事关系上。
「一个收容所的督导已经被几百个灾民烦到快失控了，这个时候医疗人员进来跟他商量，他的反应就很强烈，很不客气，当时我的感受也很不好，我是来帮你的，为何你对我大吼又大叫，好像叫我不要管了，…他不知道这个时候医护人员来的时候是带资源给他，…所以，一个专业工作者随时要注意自己的情绪调适，尤其是这么大的灾难，失控是可以理解的，但是失控会让我们的工作效率降低。」(A12)
由于觉察到救灾人员的在职创伤压力已出现，指挥官立刻将网络上一些有关PTSD的文章，以及压力纾解的文献汇整，印发给国军救灾部队，要求他们回营后立即为官兵进行压力纾解的工作。同时，要求县政府所有救灾人员均接受压力纾解的方案。军方也委托一些国军医院进行一系列的压力纾解工作。
过去，救灾人员不重视心理问题，是造成灾难救援工作缺乏心理相关经验的原因之一。
「体制上救灾是由消防单位主控，消防单位认为灭火跟救人是最重要的，抢救出来活下去心理问题是其次，…他们不认为心理问题是问题，活都活下来了，还有什么心理问题。」(A12)
这一次，台北县的救灾把救命、慰助、灾难创伤纾解、小区重建等面向都兼顾了。让一些非社会工作领域的救灾人员感受到不一样的经验。
「林老师透过大批的社工员，灾民的心理咨商这些工作，做的还不错。」(A20)
「尤其林副县长在这边，他还有一个，就是他不只救灾完，还有灾民的心理辅导做得非常好。」(A21)
「有关心理卫生辅导的部分，我们另外那边有处理。」(A11)
「我们至少还是可以在最短的时间就去关照到他内心的状况，给他心里的支持。」(A14)
921的震灾救援经验让台北县的救灾团队体认到救灾其实是包含生命、财产、心理、社会的全人救援工作。
小结
台北县的921震灾短期安置计划在一个月内就完成阶段性任务，于10月底购买五股劳工住宅者均已迁入，不愿购买住宅者，自行租屋等待重建后回原地居住。从访谈中发现灾难发生后应尽可能缩短灾民留在灾害现场与紧急安置场所的时间，然而，过渡居住的安排牵涉到灾民对长期居住、社会救助、损害补偿等配套措施的期待。能将完整的居住计划及补偿办法提出与灾民沟通，是进行过渡居住安排很重要的基础。
在这段期间内灾民需求被满足的比率排序如下：房屋全倒半倒鉴定(71.6%)、购买国宅(62.5%)、危险房屋拆除(58.0%)、医疗复健(50.0%)、短期安置(43.9%)。而这些工作，主要由政府来承担。民间部门协助的工作主要是老人、儿童照顾与遗体安葬。而其中较未被满足的需求是各项政府或民间补助款项的申请(52.3%)，可见慰助金发放是一件多么难达到令人满意的工作。
三、 灾后重建
由于过渡服务(transitional services)的期间很短，主要的工作内容都在为稳定服务(stabilization services)作准备。所谓稳定服务即是长期的社会、心理、经济的重建，包括住宅、就业、教育、家庭关系、小区重建、健康、法律权益的保障、心理复健等。
依量化数据显示，受灾户在这个阶段优先需求被满足的依序是：相关补助(47.3%)、房屋重建(46.7%)、打房屋赔偿官司(39.6%)。显然，灾民的需求强度已经比起前两个阶段弱很多。主因是大多数全倒户已在灾后6个月内购置到国宅，住宅问题一解决，其它问题相对变得次要了。
(一)小区重建
对某些灾民来说，异地安置会有不熟悉、不安全，甚至双重负担的压力，旧的房子倒了，房屋贷款未缴清，新的房屋还是要贷款，虽然有150万免利息，余2百万年利率3厘的低利优惠，20年还清，头3年免偿本息。可是还是有部分居民决定原地重建，先租房子，俟重建后再迁回来。
原地重建依「九二一震灾灾区建筑管理简化管理规定」办理重建或以都市更新方式重建，政府依法给予每户1万之行政补助费，集合社宅小区最高补助1百万元。只要受灾户提出重建申请，案经县府工务局或城乡局同意后即由社会局拨款。此外，社会局也从捐款中针对受灾户所有权人之全倒户每户补助30万作为重建经费，半倒户10万。这些钱当然不足以重建新大厦，还得靠建商赔偿金。钱是一回事，最重要的是人，谁来组成「重建委员会」？如何进行重建？都还是有些困扰。
「我要成立一个重建委员会的时候，送数据到公部门的时候，公部门说他不晓得要依什么法令来核准。」(C2)
「像房屋贷款的问题，重建基金的问题，那对受灾户而言就是说没有一个一套的方式来让这些想做事情的人，藉由这一套法令、办法去整合这些受灾户，然后来带领这些受灾户怎么走。」(C2)
政府一开始真的不熟悉如何来协助灾民组成重建委员会，进行重建的工作，相互摸索了一阵子，渐渐磨合出一套可行的形式准则