中国社会工作协会

企业是企业社会责任建设的主角，政府在企业社会责任建设中的作用至关重要。深圳市社会和劳动保障局副处长、SA8000研究专家张国玖撰写《CSR：政府的认识和行动》一文，就是一个最好的说明：政府通过创造公平的市场竞争秩序和优良的发展环境，可以使企业能够不断地生成和积累履行社会责任的行为能力；通过将既符合国际通行做法又符合本国实际的企业社会责任要求，以法规规章形式固定下来，形成具有刚性约束力的企业行为规范和行动守则，使企业在依法照章生产经营的同时自然地履行了社会责任；通过采取各种有效措施和形式，帮助企业不断增强社会责任意识、牢固树立社会责任观念并建全企业社会责任内部管理体系；通过引导社会公众重视企业社会责任，对履行社会责任的企业给予热情关切和积极评价，形成激励企业履行社会责任的社会氛围；通过建立一套包括经济、社会、环境和可持续发展等方面内容的企业评价指标体系，鼓励企业形成社会责任要求的行为习惯和价值取向，等等。

从根本上说，企业承担社会责任，做企业公民，与党和政府构建和谐社会的目标是一致的，这就要求政府在推进企业承担社会责任工作中义不容辞，积极履行应尽的职责。在全球经济一体化的大环境中，所有的企业面临的又是一次大考：不承担社会责任，不做企业公民，企业就没有发展，就没有前途，就没有希望。我们的各级政府，如果都能像深圳市政府那样视野高远，思维前瞻，主动作为，中国的企业公民事业一定能蓬勃发展，党中央提出的构建和谐社会目标一定能够实现。我们把张国玖同志的文章分两次刊载，希望各级政府在推动企业公民事业上有所启迪和帮助。

CSR：政府的认识和行动
--以深圳市劳动保障局为案例
张国玖

一、推动CSR需要新支持，政府的作用开始引起关注

来自欧美的CSR运动自上世纪90年代开始进入中国，到现在，以查厂为主要方式的CSR活动对中国沿海的出口部门已经形成了广泛的影响。跨国公司的CSR活动对中国企业改善CSR表现是有帮助的，但是，随着时间的推移，查厂也逐渐遇到了瓶颈。不少从事CSR工作的朋友都对我说，查厂这么多年来，做了许多工作，工厂在看得见的硬件方面，比如工作场所、宿舍等都有改善，达到了法规的要求，但在看不见的软件方面，例如工资水平、工作时间、劳动合同管理、对员工的态度等方面改善不大显著，有的工厂没有做到持续改善，甚至还有所退步，工厂作假、贿赂审核人员的案例也越来越多。
沃尔玛的工厂审核数据也说明查厂遇到了瓶颈。2004年，沃尔玛在中国进行了7856次工厂审核，并按照遵守劳动法规情况的好坏，将企业分为绿、黄、红、黑色。其中合格的"绿色"企业占16%，存在问题的企业为84％，不合格的"黑色"企业占1%，有问题的"黄色"和有较多问题的"红色"企业分别占44%和39%。2005年，截止到6月24日，沃尔玛在中国进行了3632次工厂审核，"绿色"企业的比例下降为6％，存在问题的企业的比例上升为94％，其中有较多问题的"橙色"（原来的"红色"）企业的比例则上升为58％。

这说明，目前仅仅依靠跨国公司的力量使CSR标准（"生产守则"）得到良好的贯彻面临着一些困难，需要获得新的力量支持。对于突破瓶颈的新力量的来源，不少人寄望于政府。目前政府与跨国公司的CSR活动之间，还没有直接联系，而在中国，政府对经济社会有着极强的影响力。如果政府能够认同CSR理念，对跨国公司CSR活动予以合作和支持，必然有力地促进"生产守则"的实施，即使政府不直接支持跨国公司，只要政府在维护劳工权益方面作出更多的努力，也会有力地促进整体环境的改善，从而有利于"生产守则"的实施。因此，政府的态度成为CSR活动继续发展的一个关键。

二、政府对CSR的态度：由缺乏了解到趋向正面评价

我在上世纪90年代末开始接触到查厂，后来了解到CSR概念，并且一直在跟踪观察，我本人对CSR持开放和赞同的态度。但大多数政府官员知晓CSR的时间要晚一些，据清华大学当代中国研究中心2001年底对200名内地政府官员的调查，对CSR有所了解的仅6人，占3％。大多数政府官员与内地民众一样，对CSR和查厂的了解始于2003年底，源于媒体对SA8000的炒作。早期媒体有关CSR的两篇颇有影响的文章分别是《粤港信息报》的《美欲抡人道经济大棒珠三角恐成重灾区》（2003年12月12日）和《中华工商时报》的《美欲向我抡SA8000大棒劳动密集产业厄运临头》（2003年12月17日）。"大棒"、"重灾区"、"厄运临头"，CSR就是披着这样的外衣来到了中国。CSR一开始给中国公众的印象是非常负面的，所以，有部分政府官员因此认为CSR是西方国家对中国的阴谋，是劳工壁垒。
为了准确评估CSR运动对深圳的影响，明确政府对CSR所应持的态度，深圳市劳动保障局与市委政研室、中央党校社会发展研究中心联合开展了CSR专题研究。其研究报告《深圳应力促企业履行社会责任》得到了深圳市领导的高度评价。研究报告认为，CSR所披的恐怖外衣并不真实，但CSR确实已成为中国企业不可回避的问题，改善CSR表现是深圳企业提升国际竞争力的必由之路，而且，CSR理念与科学发展观和构建和谐社会理念是吻合的，推动CSR对深圳经济社会发展是有益的。

2005年7月，深圳市劳动保障局召开"百家企业谈和谐"座谈会，在会上，我们明确提出要推进企业履行社会责任。这引起了社会的强烈反响，有媒体称，我们是全国第一个大张旗鼓倡导企业社会责任理念，第一个提出推进企业履行社会责任的政府部门。有媒体认为，"一场前所未有的、自上而下地推动企业履行社会责任的风潮即将到来"。

2005年12月，在深圳市委四届四次全体（扩大）会议上，市委书记李鸿忠明确提出要"高度重视企业的社会责任，制定和推行企业社会责任标准"。这表明深圳市对CSR持有非常正面的评价。

在过去的一年里，不仅是深圳，国内许多地方对CSR的认识都有非常大的变化，不少部门、团体都在积极采取行动，积极推动CSR。这里举几个例子，可以说明内地政府对CSR的态度正趋向正面评价。

需要说明的是：内地政府对CSR的态度趋向正面评价，以及提出推进企业履行社会责任，并不说明政府对所有CSR相关事项全面的接受，而是"一分为二，以我为主，为我所用"，这也是中国政府对待外来事物的一贯态度。而且，在推进企业履行社会责任中，政府将强调它自身的主导地位。

三、政府的CSR行动：推进企业履行社会责任

一些政府部门之所以对CSR兴趣浓厚，并且致力于推动CSR，是基于现实的需要。在这里，我以深圳为例作简要说明。

深圳不乏在履行社会责任方面表现优秀的企业，例如，康佳、平安保险、万科、华为等，他们都被授于"中国优秀企业公民"或"中国最受尊敬企业"的称号。总的来说，深圳大企业、资金、技术密集型企业在履行社会责任方面表现较好，而中小企业、劳动密集型企业则表现欠佳。由于后一类企业数量居多，所以总体上深圳企业履行社会责任的情况不容乐观。我们在2004年底分别对65位处级公务员、187家企业高管、513名员工进行了 "深圳市企业社会责任认知情况问卷调查"。被调查者（包括企业）认为目前企业履行社会责任情况"好"的仅占9.8%，不好的占23.79%，一般的占54.38%。被调查者的这种感受是现实状况的真实反映，深圳媒体对部分企业缺失社会责任的情况时有报道。这种状况无论对深圳落实科学发展观，构建和谐社会，还是对深圳保持出口优势，都构成了挑战。

基于这样一个背景，我们提出要推进企业履行社会责任。

我们所说的推进企业履行社会责任，具体含义是什么呢？首先看我们的目标，我们推进企业履行社会责任，目的是要促使企业遵纪守法，尤其是遵守劳动法规，同时，鼓励企业在履行法律责任的基础上，承担对利益相关者的道义责任。

确定这个目标，所依据的是我们对CSR的定位。CSR是一个十分宽泛的概念，从责任的内涵看，包括法律责任和道义责任。法律责任是指企业要遵纪守法,例如遵守劳工标准；道义责任则是强调企业在守法之外，还要给予利益相关方更多的人道关怀，例如发展慈善、公益事业等。法律责任是有限的，道义责任是无限的。由于企业社会责任的内涵十分丰富，人们对于它有许多不同的定位。我们认为，在现阶段，国内的CSR应主要定位于企业的法律责任，尤其在遵守劳动法规方面，而不是强调企业在道义层面的社会责任。这主要是由于遵纪守法是深圳企业作为一个整体还没有解决的问题。现实中存在的许多问题，都与部分企业违反劳动保障、劳动安全生产，以及食品安全、环境保护等法规密切相关，尤其是企业违反劳动法规所导致的问题是相当突出的，企业不遵守劳动法规是当前企业履行社会责任中最主要、最突出的问题。我们特别强调企业要遵守劳动法规，是着眼于解决当前的主要问题，是基于现实的需要。当然，对于在遵纪守法方面表现良好的企业，我们也鼓励和要求它们承担更多的、更高层次的社会责任。

为了达到这个目标，我们将从三个方面着手：

一是倡导CSR理念，转变社会观念。我们认为，在推进企业履行社会责任中，转变社会观念是一个关键。

二是完善法规，加强执法。促使企业守法的常规手段、基本手段，是"大棒"，但问题较多。

三是政府出台鼓励和引导企业履行社会责任的政策。我们认为促使企业守法应该是"大棒"加"胡萝卜"，现在我们已经有"大棒"，但还缺少"胡罗卜"，当前需要建立一个全新的"胡罗卜"模式。

四、为什么说转变社会观念是关键？

一般认为，国内企业之所以在遵纪守法方面表现不佳，关键是政府的执法有效性存在问题。我们认为这个答案部分正确，其实我们可以继续追问下去，为什么执法会存在问题？如果将执法问题简单地归咎于政府没有尽责，是有失全面客观的，因为我很清楚我们付出了多少努力。我们不要忽视非常重要的一点，那就是政府不是万能的，它的行为是受社会意识影响和制约的，政府的执法有效性存在问题，与政府在执法过程中遇到了许多阻力有很大关系，这种阻力来自方方面面，它们有一个共同点，就是"企业至上"和"重资本、轻劳工"的意识。在深圳的发展过程中，资本对促进经济发展的重大作用得到了充分的体现，因此不少人对资本高看一眼、厚爱三分。使得人们在对企业责任的认识上，过于强调资本利益的实现，存在"企业至上"的认识，认为企业的责任就是追求利润最大化，忽略了企业对利益相关者尤其是对劳动者应当承担的责任，导致了在劳动关系上的"重资本、轻劳工"的价值取向。这种观念所导致的结果，一方面是使相当部分企业缺乏社会责任感，成为了过度的利己主义者，甚至为了自身的利益而违法；另一方面也使各方对企业的约束比较松弛。所以我们认为，转变社会观念是比执法更为根本的问题，也是更为关键的问题。CSR理念对中国具有十分重要的意义，它将使当前的企业责任观发生重大变革，进而导致社会观念、企业评价标准、企业的行为、政府的政策和行为发生一系列深刻的变化。如果全社会都树立起企业社会责任理念，企业侵害利益相关者的行为将受到极大的约束。因此，我们将倡导企业社会责任理念，转变社会观念作为推进企业履行社会责任的一项重要工作。

五、"大棒"作用的发挥

这里的 "大棒"是指以法律手段促使企业遵纪守法。在完善法规，加强执法方面，深圳有很多地方需要完善。近两年来，我们在这方面作了非常多的努力，如果大家留意深圳的报纸，就会发现几乎每天都有劳动保障局的新闻，在保护劳工权益方面，我们可以说是不遗余力,我只谈谈我们有新意的要点。
第一，完善法规、制度的新策略：以退为进中国的劳动法规还不完善，表现在许多方面，其中突出的一点是法规不完整，二是有些劳动标准过高。一些不切合实际的法规、制度，不但企业不认同，员工也不认同，例如工时标准、社保制度等。这些法规执行起来困难重重，对保护员工权益反而不利。比如说社会保险，如果要求太高，企业和员工都不愿意参加，最后是员工的利益受损。所以，要达到维护劳工权益的目的，就要对一些不切实际的政策作出调整。当然，许多问题，比如工时标准需要由国家来调整，地方政府在这方面的空间是有限的，但我们也在尽力做一些工作。我在这里以两个案例作说明。

案例一：工伤保险制度推广

工伤是员工和企业面临的主要风险之一，工伤保险制度是一个好的制度，对企业和员工双方都有直接的、现实的利益。但问题是工伤保险原来是和养老、医疗等社会保险捆绑在一起的，要参加工伤保险就必须同时参加其他保险。这对工伤保险的推行构成了障碍，因为其他的社会保险制度有不合理的地方，企业和员工参保的意愿不太高。

2005年，我们调整了相关政策，明确工伤保险不再与企业社会保险捆绑征收，并将工伤保险扩面工作放在社会保险五大险种的首位，优先推进，加大宣传和检查、处罚的力度，例如，我们曾对深圳宝安的一家工厂开出了137万元的罚单。

这些措施使工伤保险推广取得了重大突破，到2005年底，深圳参加工伤保险的员工已超过600万人，比去年同期增长了67%,为全国参保人数最多的城市，已占广东省全部参保人数的40％。这应该说是一个不简单的数字。我们争取在今年基本实现工伤保险的全覆盖，深圳可能成为国内第一个达到这个目标的城市。工伤保险不再与企业社会保险捆绑征收，是降低了对企业的要求，但却更好地维护了劳工最基本的权益。

案例二：劳务工合作医疗制度

劳务工是指非深圳户籍的员工，在劳务工合作医疗制度实施前，劳务工可以选择参加综合医疗保险和住院医疗保险。这两项保险保险待遇虽然高，但要么费用高，要么作用有限，所以企业和员工积极性都不太高，制度推行的情况不太理想。企业和员工需要的是费用低廉、既可以保门诊，又可以保住院的医疗保险制度，保险待遇的高低倒是相对次要的因素。

为了扩大医疗保险覆盖面，2005年3月，深圳推出了劳务工合作医疗制度，这是一项非常低廉的医疗保险制度，个人交4元，企业出8元，既保住院又保门诊，当然，保险待遇要比原来的医疗保险低一些。这项制度深受企业和员工的欢迎。到2005年底，有124万员工参加了劳务工合作医疗，而从1996年就开始推行的原有的医疗保险，到2005年底参加的人数还不超过400万。我们计划将劳务工合作医疗制度作为我们主推的医疗保险制度，保费和保险待遇逐步提高，争取到2010年，使劳务工合作医疗覆盖80％的劳务工。

当初我们推出劳务工合作医疗是有风险的，因为在保费降低同时，员工的保险待遇也降低了，很容易被指责为退步，没有保障好员工的权益。但事实证明，我们是正确的，退一步反而能更好地保障员工的利益，正是"退一步海阔天空"。

第二、执法原则：坚决消除最恶劣情形

促使所有企业都严格遵守劳动法规是我们工作的目标，但是，在当前企业守法存在许多问题，相关法规还不完善、部分内容过于超前的情况下，实现这个目标需要一个渐进的过程。我们的思路是区分轻重缓急，有计划有步骤地、逐渐地落实劳动法规的要求。在执法方面，我们当前的重点是消除最恶劣的情形，最近我们率先在国内提出了"零欠薪"的目标，正在开展"雷霆行动"，目的就是要尽力在深圳消除欠薪这种严重的侵权现象。对严重侵权的企业，我们从重处罚，这两年来，几十万，上百万的罚单我们已经开出不少。2005年1月，深圳刑事拘留了8名欠薪逃匿的企业主，开全国先河，在全国引起了轰动。我这里所说的"最恶劣的情形"是动态的，今天属于"次恶劣的情形"，在"最恶劣的情形"消除后，明天就会变成"最恶劣的情形"，成为我们消除的目标。我们就是打算这样有计划、有步骤地一步一步地解决问题。

第三、驱赶最恶劣企业

深圳的市领导说，"深圳不欢迎不依法支付员工工资的企业"。市领导的说法比较客气，对于严重侵权的企业，我们的态度很明确，就是要消灭。深圳宝安区按照企业遵守劳动法规的情况，将企业分为"红、黄、蓝、绿"四类企业，提出了"灭红减黄"的口号。严重侵权、屡教不改的企业在深圳只有一条出路--离开深圳。

大家不要小看这个理念和行动，内地政府向来对企业很客气，因为企业是政府求都求不来的贵客，在国内只听说过政府如何努力招商引资的，还没听说过政府驱赶企业的，深圳现在开始驱赶黑心企业了，我觉得这是一个很大的进步。我很早之前就说过，现在企业对员工很硬气，它可以对员工说："你要按我的规矩来，不然你走人。"企业很强势，员工很弱势，所以员工利益总是受侵害。如果那一天政府也硬气起来了，对企业说："你要按我的规矩来，不然你走人。"那时员工的权益就可能得到较好的保障了。我想，这一天终于来了。

六、"胡萝卜"的设想

我们向来将执法作为促使企业遵纪守法的主要手段，有"大棒"而缺乏"胡罗卜"，效果不尽如人意。CSR运动有一个重要特点，就是将订单与企业的社会责任表现联系起来，这是它具有强大影响力的重要原因。这种市场化手段使企业要赚取利润，必须首先履行社会责任，有利于从源头上解决劳动者权益保障问题。在现实中，市场的强制力有时甚至比政府的强制力还要有效，有的企业不怕劳动保障部门处罚，因为几万元罚款往往无法和企业违法所获得的收益相比，但企业怕查厂，因为通不过查厂就意味着失去订单，那是企业的命根子。这给我们一个非常重要的启示，就是在促使企业遵守劳动法规时，要有"胡罗卜"，要用"大棒加胡罗卜"的方法。所以，我们打算推进企业履行社会责任的手段上，在原有"完善法规，严格执法"的"大棒"模式之外，建立一个全新的"胡罗卜"模式。

这个"胡萝卜"是什么呢？我们在给市政府的研究报告中提出了一系列建议，在这里作部分介绍。

（一）设立政府CSR奖

设立CSR"市长奖"，奖励CSR表现优异的企业，树立典范。"市长奖"是地方政府的最高荣誉奖，设立这个奖项对引起全社会对CSR的关注是非常有帮助的。深圳已有科技"市长奖"和质量"市长奖"。目前在深圳，CSR的重要性不亚于"科技"和"质量"，所以我们建议设立CSR"市长奖"。另外，我们还建议设立"推进企业社会责任贡献奖"，对在推进企业履行社会责任工作中作出突出贡献的组织、个人予以奖励。

（二）制定CSR地方标准

这个标准将以中国劳动保障、劳动安全卫生、环境保护等法规为依据，是一个管理体系类的标准，也是一个可供第三方认证的标准。我们之所以要自己制定标准，主要是由于目前还缺乏权威的标准可以运用，如果国际上出现了权威的标准，或者国家出台了标准，我们就没必要自己制定了。

国家现在也在研究制定CSR国家标准的必要性和可行性，国家标准化管理委员会委托中国标准化研究院正在做《社会责任标准化研究》这样一个课题，课题组有5名成员，我是其中之一。

这个研究课题已经接近完成。课题组成员对制定国家标准的必要性和可行性没有争议，但对一些问题存在分歧。有的成员主张制定一个SR标准，将CSR扩大为SR，覆盖面更广一些，并且只制定一个指南类的标准，因为ISO要制定的也是SR指南类标准。这两点我是反对的，我认为CSR的内涵已经太丰富，我们要做的是缩小范围，而不是扩大范围，范围太大就没有焦点了，对解决现实存在的突出问题是不利的，另外，指南类的标准虽然具有灵活性，但无法考核，这样的标准在当前的中国是没有多大意义的。我跟他们说，我们要自信一点，我们做我们的，没必要跟着ISO亦步亦趋。这个争论还没有最后的结果，他们仍然坚持制定SR标准，但他们同意在制定一个指南类的标准的同时，再制定一个可认证的管理体系类的标准，也就是要制定两套标准。

（三）出台鼓�