我在1999年12月30日出版的小区发展季刊第八十八期里发表过一篇名为「社会工作专业发展的分析与展望」的文章。文章重点之一在指出台湾地区社会工作专业发展之实质内涵比较多的是依附国家政治体制的建制化，而比较少是专业自主与能力发展的专业化。南投生活重建中心的事件再次突显出专业自主的薄弱，也清楚的突显藉由发展专业组织提升专业知识能力和社会工作专业在政治领域内发言权利与地位的必要性。
专业发展本质上是专业获取服务场域里独占位置的努力。而这个努力需要专业有能力提供高质量符合社会期待与案主需求之服务的实力为基础，也需要专业有政治权力方面的力量。这使得专业化不可避免的含有政治与权力的本质色彩。台湾地区的社会工作专业与专业教育里长期以来自我的去政治化，使得社会工作专业集体地未能充分意识到社会工作专业化扭曲为建制化的现象和问题，也未能踏实经营专业组织的基层实力。南投县生活重建中心事件残酷的事实也许能治疗壹下社会工作专业的政治冷感和无能。
因为专业发展本质上的政治与权力内涵，专业化过程不可避免的要面对与国家体制分享权力的争战。谨将「社会工作专业发展的分析与展望」一文和另一篇讨论到基进社会工作实践上与国家体制可能的关系型态的另一篇文章「基进社会工作实践的方向与形式（初稿）」与各位关心台湾地区社会工作专业发展和案主权益的朋友们分享。
社会工作专业发展的分析与展望
社会工作专业致力于提升个人、家庭、团体、组织与小区的社会功能，期使社会之中每一个人都有幸福美好的生活。社会工作的宗旨目标也正是社会福利制度的理想。从欧美社会工作专业的发展历史经验看来，专业的发展与社会福利体制的演进发展高度相关（Trattner, 1984；Johnson and Schwartz, 1988；Dubois and Miley, 1998）。我国社会工作专业发展的进程与欧美有所不同(黄彦宜，1991；白秀雄，1993；简春安、陶蕃瀛，1997)。台湾地区专业发展的主轴自始是以成为社会福利体制内的专业助人者为基调（许水德，1977）。而欧美国家之社会工作专业发展包含二个主轴，其一是推动社会改革与社会福利制度的进步发展，另一轴线才是成为社会福利体制内提供服务的主要专业。基于前述对社会工作专业发展基调的体察，本文提出建制化的概念分析台湾地区社会工作专业的发展及社会工作在社会（福利）体制内的位置。然后以专业之服务必须响应小区需求之观点展望台湾社会工作专业的前途。
建制化的意义
广义的来说，建制化指涉的是取得在国家体制秩序下被接受认可的社会位置。然而，在现代国家里，国家体制高度发展并结合垄断性的经济力量渗透入社会每一个阶层。「天高皇帝远」或「帝力于我何有哉」早已经是过往云烟。一般而言，我们只有在国家体制内位置的不同，绝少有人或组织是在这个国家社会体制之外的。换言之，所有人或组织都已有一个在国家社会体制内的位置，而所谓建制化更正确的说乃是指个体或组织朝向与国家体制之关系更紧密的方向变化其社会位置。
因为国家体制正是社会体制内分配资源的主要公共场域，如果能够取得与国家体制良好的关系位置，则可以稳定的获得社会资源之分配。许多个人和组织乃以建制化为尚。专业发展如果自主性与理想不足，只以垄断职业场域、提升社会地位与薪资报酬为满足，则容易掉入以建制化为专业化的迷障。专业发展一旦走上建制化之途，则专业自主的保有日益艰难，因为，现代国家的体制基本上是通过资源再分配等经济生活层面的社会控制过程进行国家的统治（Miller and Rose, 1990）。国家以经济发展为优先的基本政策，引导许多社会资源于经济发展。国家独厚资本累积之价值，排挤了其它社会价值。家庭之客厅可以为工厂、小区传统文化活动成为文化产业，父母忙于生产在线，地方小区与个人的独特价值与生活方式没入现代国家标举的经济体制内。经济活动像癌细胞一样的掠夺其它活动也需要的养分资源。社会经济一枝独秀，其它问题掩盖在富裕的表象之下。公民若欠缺自觉、自制与自主、不经思考反省的接受这一套经价发展至上的语言，将成为驯化的公民，或名为国民。在国家发行与操弄之法定货币所建构维持的经济共同体小区内，经由国家的教育体制，配合国家的人力发展规画与国家发展政策指导国民规画生涯目标方向，进入精微的职业分工系统，依赖高度发展的世界市场生活，使得永续自足的小区沦丧。专业发展若走上建制化之途，依附于经济发展至上之国家体制而不能标举专业独特之价值（如社会工作之人本精神、人道主义、互助合作而非竞争之价值）将不可于国家统治力量的介入专业自主空间时坚持原则。专业化与建制化并非不可并存，但建制化之专业必须衡量自己的组织实力、价值基础、与社会条件，审慎地面对专业自主与国家强制力量之间难免的冲突。
专业建制化就抽象层面来看，是一种冀求拥有统治权力（即所谓公权力）或权威力量的心态或意向。专业人士错认为掌有公权力可将问题解决，期望拥有公权力或获得公权力认可支持，甚至期待入主政府以解决问题。换言之，专业人士对强制性统治权力能耐错误期待之心态或意向是专业朝向建制化前进的基本力量。在这些心态驱使下各式各样迎合权威者、扮演权威者或成为权威者的行动就会出现。然而社会工作专业一贯强调的案主自决之精神原则和统治力量的强制性，二者存在着本质上的冲突，这是专业发展若走上建制化，专业实践永恒面对的两难。
社会工作专业的建制化，就具体的层面而言，是社会工作专业集体地进入国家机制，成为国家行政与司法体制的一员，例如家庭暴力防治法第八条：「各级地方政府应各设立家庭暴力防治中心……，办理下列措施，以保护被害人之权益并防止家庭暴力事件之发生：……。并应配置社工、警察……。」；社会工作专业的建制化另一种具体方式就是将专门执业的资格认证关卡交由国家体制为之或要求国家背书。1997年4月2日公布的社会工作师法就是前者的实例。
社会福利之转化
社会福利制度，本为互助分享的社会功能系统。然而在现代国家里却被转化并矮化为一个依循资本逻辑的另类的经济（生产与分配）制度，以补救基本经济体制缺失所造成的社会问题并舒缓要求体制改革的社会压力（Piven and Clward，1971)。大多数国民可支配的社会资源系经由在职业分工系统内的权位（和努力）而取得，如果在职业分工系统内没有位置，则透过社会福利系统或个人的家庭亲属或朋友关系网获得再分配。大多数的个人一旦脱离了职场的社会控制范畴，同时也失去在职场内获得社会资源分配的身份。然后，福利国家的福利服务系统或非直接隶属国家系统的社会工作者将介入，以所谓科学与艺术结合的社会工作专业知识技能考察检视其社会处境与需要之后，分配必要的社会资源继续维持无职场身份国民的基本生活所需。
「社会工作专业」的社会位置
从英美社会工作发展的历史来看，十九世界后叶社会工作专业开始发展。当时快速的社会变迁，引发传统家庭与小区功能之式微，社会集体呈现出的忧心与焦虑不安导致在既有的卫生保健、医疗、法律、教育等专门职业之外又发展出社会工作这一门行业（Parton, 1996）社会工作专业执业的领域和对象经常与前述几个专业重迭，也经常与这些专业共同服务案主。
社会工作可以说是现代自由主义意识型态之国家与社会解决社会问题的一种努力。这种形式的努力使得国家既能够协助某些陷入不利处境之家庭及其成员维持基本之健康与成长，又免于国家直接过度干预家庭，使得家庭形式上可以继续保持为一个成员相互照顾之自然场域或社会单位。就此一社会工作发展之历史脉络来看，社会工作专业的社会位置介于公私领域之间，处在小区\国家与家庭之间，一方面形式上维护私领域如家庭之自主，另一方面在福利国家体制与小区的支持下协助家庭照护其成员并柔性地执行社会控制之功能维持社会秩序(Piven and Cloward,1971; Trattner, 1984)。
台湾地区社会工作专业发展之社会脉络
若一个社会之社会工作专业获得小区之支持多，而有求于国家之支持少，则其建制化的程度可以较低。台湾地区的社会工作专业兴起有其特有的历史脉络。在我看来，其与国家体制的渊源仰赖甚深与民间小区则颇为疏离。基本上，推动台湾地区社会工作专业发展的主要力量初期可以分为三股：一是移植自美英深受国家体制规约的社会工作学术界。其次是深受外国力量影响的基督教与天主教之组织，如台湾基督教儿童福利基金会和基督教福利会等由教会支持的慈善组织（练马可，1994）。第三股力量是与国家渊源深厚的妇女联合会、救国团与国民党民众服务站系统。(黄彦宜1991；陶蕃瀛与简春安，1997）近一、二十年来台湾地区社会工作专业发展的力量则加入在国家行政系统内处于边缘位置的县市政府社会工作员、社会工作者的专业组织和民间宗教色彩力量主导的社会福利组织。然而，社会工作专业与民间草根的助人机构组织始终有如两根并行线，各自发展鲜少交流合作。
基本上，个人认为本土的助人工作界，如各地的庙宇团体、慈善组织包括慈济基金会等超大型的助人导向组织，并不特别关心社工师法的立法过程或社会工作人员纳入编制这个议题。因为他们自有其社会条件和小区基础，无须国家体制扶植。然而，一向与他们疏离的社会工作学界和「专业」社会工作界长期以来则一直努力地争取国家体制的认可。许多社会工作界的人士认为通过社会工作师法是社会工作专业化的重大进展。关于这一点本人一向不同意，多年前即已经为文（陶蕃瀛，1991）发抒自己对社会工作专业发展途径的一些看法。个人认为在推动「社会工作专业」过程里，社工界过去努力的要求政府设置专业的社会工作员，然后要求纳编（纳入正式编制之谓）、近来努力的推动社工师法，这些一脉相承的努力都不是专业发展的正途，而应可以视之为是建制化的努力。因为这些努力基本上是企请国家体制给予肯定、背书或国家法律之保障，而不是反求诸己的发展专业组织与专业知能、辨明专业价值基础、强化专业之社会功能以奠定专业之小区基础，并经常警觉反省专业是否随着社会变迁调整功能。前述这些自我增强权能（empowerment）的努力才是社会工作专业发展之正途。
社会工作建制化之影响
专业发展的主要指标是专业人士对专业领域的自主程度与自主范畴。而专业之建制化恰恰相反是压缩专业人士自主空间的。因为社会工作建制化使得社会工作专业必须要执行国家交代之职责，以换取国家之支持。专业自主空间遭到进一步的压缩。从下述几件事情之中均可以观察到台湾社会工作专业的自主性遭到压缩与自主性薄弱的情况。
专业人员由专业自行培育养成、资格之认定由专业自行负责是专业自主的重要面向之一。而依据社会工作师法，专业资格的取得由国家机器的考试院主导，由考试委员们认可的学者专家参与其事。社会工作专业组织虽然被垂询意见，但是实质上并没有权力。甚至许多从事社会工作的实务经历也不被国家承认。社会工作师法通过后首先举办的两次资格考试，一次报名三千余人实际应考者两千多人取得社会工作师资格者264人；第二次检核考试实际应试者三百余人，取得社工师资格者三人。社会工作界群情哗然。
社会工作师法第七条：「非领有社会工作师证书者，不得使用社会工作师名称。」以目前社会工作师资格取得状况看来，资格标准极高极严，戒严时代的律师资格考试差堪相比。而专业几乎没有挑战这种结果的实质力量。当然专业组织本身的组织强度与实力不足，推动社会工作师法立法时对情势判断过度乐观失真，已然注定目前的专业从业人员资格认定自主权力沦丧之局面。
专业自主另一层面的表现在于专业自我决定职业之场所与服务项目。目前各种相关的社会福利立法都明列社会工作人员之角色，然而其角色之执行是被县市政府指派的。例如，儿童及少年性交易防治条例第十条：「本条例第四章之案件侦查、审判中，于讯问儿童或少年，主管机关应指派社工人员陪同在场，并得陈述意见。……」在这些类似的法中，我们看到社工（专业）人员是由主管机关指派，而主管机关是社会内政部、省（市）社会处（局）、与县市政府。如此的安排，社会工作人员在结构位置上是要去执行政府的职务。如果社会工作人员可以由当事人或其监护人遴聘，则专业者的自主性会比主管机关指派大一些，而且介入的社工人员也有比较大的可能站在当事人的立场协助当事人。
家庭暴力防治法规定各级地方政府应各设立家庭暴力防治中心，并结合警政、教育、卫生、社政、户政、司法等相关单位办理各项措施。中心之中应配置社工、警察、医疗极其它相关专业人员。家庭暴力防治中心可以和性侵害防治中心合并设置。考察目前各地已经依法设置之性侵害防治中心几乎均只配置一名专职但不在政府编制内的约聘社会工作人员。这似乎反映社会工作在政府建制内的边缘弱势地位。
建制化对社会工作专业的另一个主要影响，在我看来，是会削弱社会工作改革社会机制的社会位置与行动力。如果愈来愈多的社会工作者受雇于国家体制，由主管机关指派工作任务、决定工作目标、进而评量工作绩效时，当国家体制本身需要改革时，也许还有少数几位谔谔之士仍然能够正直勇敢地推动体制内改革，也许还有几位有志之士能够不为五斗米折腰转换社会位置推动改革，但整个社会工作界集体地参与改革的力量将大为削弱。
专业发展：专业化或建制化
建制化不同于专业化。建制化是向国家体制靠拢，甚至依附。而专业化是专业加大自主程度，强化对其执业领域控制能力的过程。建制化与专业化是专业发展上两个方向迥异的路程。然而，建制化常因为狐假虎威的效应给人们专业化的假象。
1986年东海大学主办第二届中英社会福利研讨会时，英国代表团的领队Peter Kaim-Cadudle(金高德)一次与我私下交谈的时候问起台湾地区社会工作专业组织的情况与台湾的社会工作者如何取得专业的执业资格。当时尚未解严，社会工作的专业组织尚不知在何处，要做社会工作者似乎雇主同意雇用最重要。我一时语塞，不知如何响应才能免于困窘。稍后方知金高德曾经在中兴大学任教，对台湾的社会工作有某种程度的认识。这么问我可能只是想给我一个机会教育吧。我还在思考该如何回答时，他继续说道：他的专业背景是法律，虽然从未有大学毕业文凭，但目前在社会政策学系里担任荣誉教授。据他说在他所在的英国市镇里，取得律师执业资格的方法如下：任何有意在当地执行律师业务的人，只要到当地律师公会登记注册，并且在三年之中参加当地律师公会会所俱乐部之每周例会五十三次就取得和保有执业资格。每周例会在晚间举行，虽也有正式的法律讨论座谈，但主要的活动是会员间的联谊和非正式的讨论。我当时的反应是这样就可以取得专业的执业资格吗？如果一个人是的专业素养不够怎么办？金高德十分肯定的说就是这样。
多年后方才体悟，这种制度设计直扣专业制度的本质。专业的本质是职业从业人员对执业领域的自主控制。专业的核心是一群有能力执业并且彼此认识相互了解的从业人员，这一群人们彼此合作长短互补，以专业集体的内部分工满足小区对某一类服务的需求。三年中维持53次以上，超过三分之一的出席率是最低标准。每周一次的例会帮助会员融入专业社群，也使得专业社群对个别成员的能力专长有一定的了解评估。这种制度设计使得专业能够发展成为一个专业社群，在这个专业社群的社会关系基础上，专业自主和自律才有可能实践，专业维持其执业领域内的秩序和对成员服务质量的管束掌控才有可能。有一个专业自主的专业社群组织，专业才有可能不依附于国家权力进行其对执业领域的主控。
台湾地区专业发展的前途展望
各种专业，社会工作专业当然也不例外，在专业发展上的基本课题一是专业为小区与案主提供的服务能否符合需要，其次就是专业如何发展和维系专业社群自主自律的组织力量。（陶蕃瀛，1991）
专业必须保持对小区需要敏锐觉察与响应小区需要的能力。我们这个社会对社会工作这个职业的期待是什么？社会工作专业人士自我期许推动社会改革，以及如何推动改革？这两个问题是展望社会工作专业发展前途时要问的两个基本问题。如今社会工作师法已经通过，社会工作被政府部门认可为是一门职业殆无疑义。民间部门中受西方基督教传统影响的福利系统接受社会工作唯一门专业也没有争议。
展望社会工作专业发展还有以下几个课题要社会工作社群集体面对:
第一个课题是如何在本土宗教性组织和基层小区自发推动的社会福利工作与福利组织里让社会工作者成为重要的人力？这一个课题涉及社会分工程度的社会结构问题，也许专业本身无法独立面对。但是专业仍然可以经由更精准的认识社会问题与需求、提出叫非专业者更有效的方案与服务争取机会。这还牵涉专业养成教育的问题。
第二个课题是专业教育如何能够培育出符合社会福利领域需要的人才，也能培育出推动社会改革的社会工作者？专业教育工作者需要有更多的社会服务参与，和实务工作者更多的合作共同成长。
第三个课题是如何强化专业社群组织？此一专业社群组织的主要任务是提升专业整体的服务效能、培育新进专业工作者，和使社会工作专业能够坚守社会工作的价值观念：互助而非竞争、尊重差异、相信人的潜能。
最后一个课题是建构社会工作专业社群共同的愿景。是这一个愿景使得社会工作专业除了有效执行社会福利体制的任务之外，还能够依循着愿景推动社会改革。作者相信以合作运动的精神原则，建构一个居民互助、永续自足的小区(sustainable community)是社会工作可能的愿景之一。
本文论述的重点是过去台湾地区社会工作这个助人专业的专业发展没有接轨到本土社会草根居民的社会生活脉络中与社会本存的助人者和助人组织相当疏离，并且这个社会工作专业所推动的专业化实际上是建制化而非专业化。最后并展望台湾地区社会工作专业发展进程上有待弩力的四个课题。这些课题是是社会工作专业集体要面对的课题。进入2000年之前抛砖引玉，期盼社会工作界的朋友们共同思考面对前述课题和其它大家认为重要的专业议题。