2007-7-26 来源：中华工商时报

有分析认为，治理基金会乱相的重要方法之一，就是鼓励非公募基金会的发展。我国现有的公募基金会大多数相当于“公共筹款机构”，容易出现问题且社会影响大。而非公募基金会的捐赠方是固定的，不能向社会公众募捐，这类基金会更利于慈善事业的发展，也有利于财富的第三次分配。

2004年6月实施的《基金会管理条例》，很大程度上是希望弱化官方色彩，促进社会公益事业发展。

截至2006年年底，全国非公募基金会达到349家。但是，全国性非公募基金会的规模并没有像人们希望的那样迅速壮大，数量不过二十几家。与此同时，地方性的非公募基金会却正在稳步上升，广东省从2005年的1家非公募基金会上涨到如今的34家，而北京市的非公募基金会已经占据总数的75．6％，成为绝对的公益事业主力军团。

“准确地说，非公募基金会成立的步伐还应该更加大一些。”7月11日，广东省民间组织管理局基金办主任邹雪萍表示，公募性基金会由于行业属性限制，存有局限性，而非公募基金会只要资金到位，在广东可以很快成立。

邹雪萍的话不无根据，广东省民间组织管理部门在全国率先打破公益类基金会的“注册之忧”，此类基金会，主管单位均由民政部门担任。

从注册审核的难度看，地方性非公募基金会明显易于全国性的。正因如此，在全国性非公募基金会仅二十几家的同时，一些省份和地区的非公募基金会稳步上升，广东省从2005年的1家非公募基金会到如今的34家，上海已接近半数，而北京的非公募基金会已占据总数的75．6％。

“公益类基金会一律由我们来做主管单位，这就为企业成立非公募基金会放开了很大的一个口子。”邹雪萍坦言。

问题的另一层面是，由于并没有对基金会开展公益项目的属地做限制，这样使得很多在国家层面由于资金数量等问题不能够顺利注册的非公募基金会，选择到地方注册。

双重管理的另类破局

“我国的基金会必须有主管单位，这导致很多基金会无法成立。”对基金会素有研究的学者资中筠说。

根据规定，我国的民间组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理，基金会必须找到主管部门才有资格在民政部门登记。很多个人、企业有发起成立基金会的意图，遇到的最大障碍就是找不到业务主管单位。

因此，和只有1000余个基金会形成鲜明对比的是，我国的民办非企业单位超15．9万。

据知情人士透露，早在《基金会管理条例》起草过程中，一度没有了非公募基金会需要业务主管部门的条款，但是最终颁布的《条例》还是保留了“业务主管部门”。

为破解这一发展局限，广东省民政厅决定担任公益慈善类基金会主管单位。邹雪萍说，“现在民政厅已经对基金办增加了人员编制，加强了管理职能。”

就此，广东省非公募基金会走在全国前列，截至目前，共有34个。据邹雪萍介绍，“今年上半年审批了8个，另外有几个正在审批中。”

令邹雪萍担心的是，前来咨询企业热衷于成立教育类的基金会，好几家经过民政厅劝导，才改为其他方向。“现在审批速度也比较快，企业只要材料准备得全面，只要2－3周就可以审批下来。”邹雪萍说，关键在于一些企业资金不能及时到位。

北京“非公募”占绝对优势

与广东省相似，目前上海市76家基金会中，非公募的也达到了31家，而北京市的非公募基金会则以绝对优势超过了公募性的。2007年7月12日，北京市社会团体管理办公室基金会管理处处长石怀淼说，这是北京非公募基金会第一特点。

截至6月底，北京现有82家基金会中，其中非公募基金会62家，公墓基金会20家，非公募基金会占基金会总数的75．6％。

“北京的非公募基金会在平稳中前进。”石怀淼如此评价，这种平稳首先体现在基金会的增长数量上。平均下来，《条例》实施后，北京每个月都会有一家非公募基金会成立。

2004年《条例》实施后，新成立非公募基金会5家，2005年新成立13家，2006年新成立12家，今年上半年又有6家成立。从2004年7月开始至今年6月底，这36个月的时间内，北京新成立的非公募基金会也恰好是36家。

“听说江苏去年一年就批了38家非公募基金会，北京市不会有这种情况的。”石怀淼笑着说。

增长速度平稳的原因，石怀淼认为一方面是北京把关比较严，对申请者的审查十分严格，不合乎要求、不符合条件的一概不予登记。

另一方面，在民政部注册的全国性基金会几乎全部在北京，这些基金会中，既有成立最早的中国儿童少年基金会，也有因“希望工程”而享誉海内外的中国青少年发展基金会，或成立时间长、资格老到，或实力雄厚、资产过亿。在这种情况下，无论是公益市场，还是筹资市场均已经被广泛开发。

此前，石怀淼曾统计过，北京的非公募基金会“每个基金会全职工作人员平均3．5个人”。

据介绍，在影响已注册的非公募基金会发展同时，税收优惠政策也是制约非公募基金会数量增长的一大因素。

项目没有界限

“现在，很多基金会都把项目做到广东以外。”邹雪萍坦言。相对于广东的情况，北京的表现更为突出。

“北京非公募基金会的特殊之处在于，虽然在北京登记注册，但服务却面向全国。”石怀淼说，“有10家非公募基金会完全服务外地，另有10家非公募基金会大部分项目都在外地运作。”他表示，这还是个保守的估计。

例如，于若木慈善基金会，由中共元老李德生的儿子李和平等人发起设立，以陈云夫人于若木名字命名，主要以在当年为中国解放事业做出贡献的老区进行扶贫，改变落后的教育条件，资助贫困的孩子上学等为目标。还有，北京市美疆助学基金会主要是面向新疆的，北京今典苹果教育慈善基金会的公益项目几乎全部在西藏开展。

石怀淼表示，基金会2006年度检查的合格率不尽如人意。在上个月刚刚结束的基金会2006年度检查中，在实际参检的北京市41家非公募基金会中，合格的基金会为26家，基本合格的基金会为15家，合格率为63．4％。

虽然经过民政部门的努力，基金会监管体制已初步建立，但是，除了近年刚刚开始强制执行的年度公示，公众依然缺少监督途径，基金会的运作处于半封闭和不透明状态。

目前我国对基金会管理主要采取年度检查办法，但年检尚无法监督基金会的财务及公益活动状况，而且报告中虽列出基金会收支的总数，仍不能清楚地反映基金会“钱从哪里来、到哪里去”的问题。

就此，基金会的运作基本处于不透明状态，主管机关、捐赠人、社会公众对基金会的监督都缺乏有效的途径，基金会的监督很大程度上还是一种“自我监督”。监督主体的缺位给基金会的违规留下了空间。

有分析认为，治理基金会乱相的重要方法之一，就是鼓励非公募基金会的发展。我国现有的公募基金会大多数相当于“公共筹款机构”，容易出现问题且社会影响大。而非公募基金会的捐赠方是固定的，不能向社会公众募捐，这类基金会更利于慈善事业的发展，也有利于财富的第三次分配。

整体认知度有待提高

截至2006年年底，全国非公募基金会达到349家，但是，全国性非公募基金会的数量仍然很少，而由企业家设立的非公募基金会就更加“稀有”。今年新成立的王振滔慈善基金会，是第二家在民政部注册、由民营企业家成立的基金会，第一家是2004年《基金会管理条例》实施后，香江集团董事长翟美卿创立的“香江社会救助基金会”。从第一家到第二家，中间经历了近3年的时间。

“最近二三十年，基金会在中国才开始发展，整体上说，社会认知度不高。”对于非公募基金会发展尚缓的现状，国家民间组织管理局副局长杨岳如此解释。

杨岳认为，随着基金会运作规范、透明度增加以及社会影响力的加大，会有更多的企业家加入成立非公募基金会的队伍，从而促进非公募基金会的发展、促进中国慈善公益事业的发展。而今年1月18日，财政部和国家税务总局联合发布的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，扩大了基金会公益性捐赠免税范围，该项优惠政策的出台，也将促进中国非公募基金会的发展。

“非公募基金会总体上很好，对公益事业做出了很大贡献。但也存在一些没有太大作为的。”国家民间组织管理局基金会管理处处长马昕说。

对此，2007年7月11日，作为国家001号的非公墓基金会―――香江社会救助基金会干事傅昆在接受采访时坦言，“我们基金会实际的项目运作从2007年才开始，之前都是捐赠性的。”傅昆表示，他感觉从此前的投资工作投身到如今的基金会工作，是一个挑战，目前专职工作人员有4名，多来自于香江集团投资部。

尽管按照香江集团总裁翟美卿当初的设想，原始基金最终将滚雪球般地达到10亿元规模，她的基金会比较倾向于学习海外基金会的运作模式，管理上聘用了从事过慈善事业的专门人才做顾问，财务上聘请会计师事务所，以此来保证每笔捐款的明确流向。