重庆社会工作职业学院课题组

我国实行改革开放以来，随着人们对国际社会工作的了解和我国社会经济发展水平、社会文明程度的不断提高，我国的民政事业和社区建设迫切需要大批社会保障、社区服务、社会福利和社会事务管理等方面的社会工作专门技术人才，通过其职业化、专业化的工作去帮助社会困难群体和个人，以解决社会问题、调解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定。为此，如何促进我国社会工作向职业化、专业化方向发展得到政府和有关部门的广泛关注和高度重视。本课题从我国民政工作与社会工作的关系出发，阐明社会工作职业化、专业化的内涵、要求、意义及需求。在分析民政系统社会工作职业化、专业化现状的基础上，重点研究其存在的主要问题，为其政策分析、实现途径和对策研究提供依据。

一、民政系统社会工作职业化与专业化的内涵、意义和需求

（一）社会工作与民政工作的关系及其职业化、专业化的内涵

1、社会工作与民政工作在国际上，一般认为社会工作是指以受助人的需要为中心，以利它主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法和技巧进行的助人服务活动。它包括三个部分：一是普通意义上的社会工作，即一般的助人活动；二是实际的社会工作，是由政府的一些职能部门和群众组织开展的行政意义的助人活动；三是专业的社会工作，是社会工作者运用专业方法帮助社会上处于弱势地位的群体、个人和社区，解决困难，预防问题发生，恢复、改善和发展其自我功能，以适应正常的社会生活的服务活动，其本质是一种科学的助人活动。民政工作是以国家行政权力为基础，运用行政手段和社会工作的方法，由政府主管部门依法组织实施的解决社会问题，调解社会矛盾，维护社会公平，发展社会民主，保持社会稳定，维护人民群众基本生活权益的社会行政管理工作。它的主要内容包括三个一部分：即社会保障的一部分、政权建设的一部分、行政管理的一部分。

从以上的论述中我们可以看出，民政工作与社会工作既不能简单地等同，也不能绝对地分离。在我国的具体国情下两者的结合更加紧密，具体表现在如下几个方面：

(1)从功能上看，两者是整体和部分的关系，即民政工作的功能包括社会工作的功能，而社会工作又在发挥民政工作的部分功能。

(2)从层次上来看，民政工作属于宏观管理规划层次，是在宏观上对具体社会工作进行管理、规划和指导；而社会工作属于具体操作层次，是对具体的服务对象提供其需要的社会服务。

(3)从工作内容上看，社会工作要比民政工作的涵盖内容广。一般来讲，民政工作的工作内容往往是侧重事后的补救性工作，而社会工作还包括事前的防范性工作。

(4)从价值观来看，二者都具有以人为本、助人自助的价值观。无论是在民政工作中还是在社会工作中，都充分注重人的价值和需要的可肯定性，并在具体的助人过程中予受助者以充分的尊重。

在我国，作为具体事务的社会工作，大部分是由民政系统来完成的。因此，可以说民政工作是具有中国特色的社会工作，这是对中国民政工作与社会工作关系的基本概括。也可以说，社会工作正在成为民政工作推进国家社会福利制度的重要手段和主要方法；社会工作的手段和方法要求民政系统向社会工作职业化和专业化的方向发展。

2、社会工作职业化与专业化的要求和相互关系社会工作职业化的内涵，一方面是指社会工作这个专业逐步成为一门职业的过程，同时也是指这门职业向精深发展的过程，主要包括职业道德守则的完善，职业资格标准的确立，职业工作者的产生等。

社会工作专业化的内涵，按照美国E·格林伍德对专业的分析，它是指社会工作在系统理论、专业权威、社会认可、伦理守则和专业文化五个方面逐渐发展、成熟和完善的过程。包括：从业人员的专业化、工作方法与技巧的专业化、职业道德守则的专业化、工作内容性质的相对稳定性、教育培训的专业化、从业资格的专业化等。

社会工作的发展首先必须成为一门职业，即社会工作必须是能解决人的实际问题，能满足受助人的某种需要，并且能作为从事该职业的人的主要生活来源的工作。这一点，社会工作从它产生的那一天就已具备。然后在其发展过程中，则是社会工作逐渐向专业化的方向发展。在向专业化方向发展过程中，又巩固了其职业地位，完善了其职业性能。同时，职业化反过来又可以促进该专业向纵深发展，促使该专业的成熟。因此，社会工作的职业化与专业化是相互影响、相互促进的。

（二）民政系统社会工作职业化与专业化的意义

1、民政系统社会工作职业化与专业化有利于社会工作的发展。一个专业、一个行业要得到很好的发展，专业化和职业化是其必走的道路。只有向职业化和专业化方向发展，方能使社会工作的工作方法更有效、更符合实际，使社会工作的内涵越来越丰富，越来越系统，使社会工作越来越得到社会的认可。

2、民政系统社会工作的职业化与专业化有利于更好地解决社会问题。近年来，中国政府针对在社会转型期出现的失业问题、人口问题、贫困问题等采取了许多措施，出台了许多政策，但效果却不大理想，不尽如意。其中一个很重要的原因就是，其间缺少了一个职业化与专业化的工作群体来对政府的行为措施进行传承。在现实中，这一工作是由政府的工作人员（民政系统或保障系统的工作人员）来完成的。而政府的工作人员由于大多没有接受过社会工作系统专业的教育与培训，往往采用行政手段的方式来解决诸多的社会问题，其效果就可想而知了。相反，如果民政系统社会工作职业化与专业化，就可以由专职的社会工作人员采用专业的方法与技巧来贯彻和落实政府的政策及一些行政性的指令，这样效果就会大不一样。

3、民政系统社会工作职业化与专业化有利于加强对从业人员的管理。职业化与专业化的社会工作，不会象萌芽期或自发期的社会工作那样，显得杂乱无章；从业人员的素质参差不齐；采用的方法千奇百怪；没有职业道德守则规范，甚至出现违法犯罪的现象。职业化与专业化的社会工作要求对从业人员的素质、资质进行审查，并定期进行审核，可以对社工人员的行为进行规范、监督，还可以从宏观上引导从业人员加强学习，从而推动整个系统的社会工作向纵深发展。

（三）民政系统社会工作职业化与专业化的需求纵观国外及港台地区社会工作的发展，职业化与专业化是必然趋势。在我国，民政系统的社会工作职业化与专业化也有其迫切的现实需求。

1、职业化与专业化是民政系统立足社会工作的必要条件。任何一个行业、专业要立足于社会，得到社会的认可，必须走职业化与专业化的道路。民政系统的社会工作如果说在产生初期可以依附于其它相关职业而存在的话，那么随着社会的发展，它必须向职业化与专业化迈进，否则会导致这一尚不成熟职业的夭折。

2、转型期的社会需要职业化与专业化的社会工作。现阶段我国正处于由不成熟的市场经济向成熟的市场经济过渡的时期，也处于传统农业和现代工业并存的二元经济时期，同时，也处在城市化进程的关键时期。这一时期存在着各种各样的社会问题，如贫富悬殊问题、下岗失业问题、人口问题、老龄化问题、保护环境与生存发展问题、地质灾害问题等。每一类问题都影响着社会的稳定与发展，每一类问题都需要得到较好的解决，每一类问题的完善解决都需要从业人员具有专业的方法与技巧和对社会与人类终极关怀的价值观。而这些正是职业化与专业化的社会工作所必备和具有的。从欧美、港台社会工作的发展历史来看，社会问题越多，社会不稳定因素增多的时期，也正是更加需要职业化与专业化的社会工作的时期，并且也正是社会工作得以迅速发展的时期。

3、民政系统的工作机制需要职业化与专业化的社会工作来加以调整。我国现在具体的社会工作，绝大多数都是由民政系统来完成的。民政系统在从事社会事务工作时，大都带有民政模式。因为民政系统内大多属于国家事业机关单位，民政系统工作大多带有行政性和指令性，大多没有考虑运用社会工作的专业方法和技巧，一般是凭经验与感觉行事，不能或较少体现出对人的终极关怀，只是在完成行政任务。另外，民政系统从事社会工作具体事务的工作人员中，较大部分人的专业素质和文化素质也亟待提高，这就大大降低了工作效率，而这些问题都要求职业化与专业化的社会工作参与其中来解决。

4、我国社会工作的现状也要求向职业化与专业化的方向发展。我国的社会工作在工作方法、工作理念、从业人员的数量、工作范围、社会认可程度、专业研究机构等方面已经有了一定的发展，但在系统理论、专业权威、专业理论守则、专业文化乃至社会认可等方面还存在很多问题，迫切要求我国的社会工作向职业化与专业化方向发展。同时，我国的社会工作在由舶来品向本土化迈进的过程中虽已取得了一定的成果，但要巩固这些成果，使我国的社会工作得到更好的发展，也必须走职业化专业化的道路。

二、民政系统社会工作职业化与专业化现状民政工作在我国的历史比较悠久，历史上有许多朝代都设置了布政司专门负责民政事务。民政工作发展到今天，尽管它的许多工作模式已经比较成熟，但随着时代的进步和人民需求的不断提高以及在社会发展过程中出现的许多新的问题和社会现象仍需要民政工作不断创新，走社会工作职业化与专业化的道路，才能适应时代的需要，更好地服务于民众。但是民政系统的组织现状和体制现状的许多因素对民政系统社会工作的职业化与专业化进程有多方面的影响。

（一）民政机关系统的组织现状我国民政机关系统的组织现状可以从纵向和横向两条线来进行分析。从纵向来看，民政机关系统是从民政部到各省市（自治区）的民政厅（局）然后再到地区或市民政局再到区（县）民政局最后到乡镇或街道的民政办公室或社会事务科（民政科、社区建设科）五级组织。每级组织对直接的下级组织只具有业务指导和业务管理关系，而没有行政和人事管理关系。

从横向来看，民政机关系统组织与财政局、社保局等其它政府职能部门一样属于一级政府的职能部门，对该级人大和政府负责，接受该级人大的监督和该级政府的行政和人事管理。因此，民政机关系统组织的这种条块分割的现状对民政系统社会工作的职业化与专业化进程有很大的制约作用。尽管民政机关系统可以利用对下级民政机构的业务指导关系制定相关的业务标准或职业准入制度，但人事管理权却在地方政府，地方政府可以根据其职能部门的人事安排需要调动和任免干部及其工作人员。显然，这里就需要一个纵向与横向的协调，而这种协调的难度在民政部门没有这个权力，也就制约了民政系统社会工作职业化与专业化的发展。

（二）民政机关系统的管理体制现状除了上述的民政机关系统的纵向和横向关系之外，民政机关系统的内部管理体制现状也可以从业务管理、人事管理两方面来进行分析。

从业务管理关系来看，民政机关系统内部分为民间组织管理、优抚安置、基层政权与社区建设、区划地名、社会福利与社会事务、救灾救济等业务，各项业务在一个民政机构中由一个单独的业务部门负责，而这个业务部门又直接对下级民政机构中的相应的业务部门进行业务上的指导和管理。也就是说，在这样的业务管理体制下，民政机关系统内的各业务部门是相互独立的，除了某些有业务交叉的部门会进行少量的业务协调之外，其它业务部门彼此几乎不发生关系。因此，民政业务的复杂性对制定整齐划一的民政系统社会工作职业制度带来一定的难度。

从人事管理体制来看，民政机关系统的人事管理是严格按照国家公务员管理体制进行管理的。每一个进入民政机关系统的工作人员必须参加国家公务员考试，按照国家公务员考核办法进行管理和考核。在业务培训方面，一般由各业务部门根据业务工作需要进行培训。除了行政职务之外，民政系统的工作人员的业务职称一般是根据自己所从事的业务工作的需要去考一些相应的职称，如经济师、政工师、统计师等，绝大多数的民政工作者除了行政职务之外，基本上没有业务职称。所以缺少一个民政系统的社会工作专业职称体系来衡量或确认民政工作者的社会工作能力。

（三）民政系统内事业单位的管理体制及职业化与专业化现状以上分析的是民政机关系统的现状。实际上民政系统中社会工作的开展有很大一部分是以民政事业单位为载体而开展的。如社会福利工作依托福利院、福利彩票中心等单位，社会事务工作依托殡葬管理中心、婚姻收养登记管理中心等单位。民政事业单位与民政行政机关单位比较，相对而言独立性较强。除了民政相关业务部门对民政事业单位进行宏观上的业务和政策指导之外，其它的行政权力和管理权力都由民政事业单位自己负责。随着事业单位改革的不断深化，民政事业单位的管理自主权将越来越大。

正因为民政事业单位有了自己比较独立的管理空间，所以在民政事业单位开展社会工作的专业化与职业化试点是比较成功的。如1999年，民政部颁布了《社会福利机构管理办法》；2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》作为行业标准得以实施，并且在以上三个规范中规定每个福利机构必须要有两名以上的社会工作专业人员。除此之外，养老护理员也被作为一项职业纳入到了我国的职业标准体系之中。这些都标志着民政事业单位的社会工作向职业化与专业化的方向迈进。

2001年，劳动部与社会保障部出台的养老护理员职业资格标准在上海市试行。在该职业体系中，将养老护理员分成了5、4、3、2四个级别，分别代表养老护理员的初、中、高和护理师四个级别，其中的护理师相当于工程师级别。该职业体系的设置，一方面规范了养老院职工的业务工作，另一方面也促使他们不断提高自己的业务工作能力和专业技能，去取得更高一级的专业证书。除此之外，它还使养老护理员的工作和付出的劳动得到社会的认可，使养老护理员的自身价值得到体现。据《中国民政统计年鉴》（2002年）统计，截止2001年底，我国提供住宿的社会福利单位40176个，职工22.2万人。不提供住宿的社会福利单位16841个，职工20.5万人。这些社会福利单位服务的主体是老年人。多数养老院的护理员尚未接受专业教育或培训，其职业化与专业化的程度尚处于较低的水平。

另外，据《中国民政统计年鉴》（2002年）统计，截止2001年底，我国的儿童社会福利院有160个，职工5576人。但儿童福利院的护理人员没有一个规范的职业体系。有的沿用教师职称体系，有的沿用医院的护理员体系，这些都缺少社会工作的化与专业化特点，势必影响对儿童的教育和护理。

除此之外，在对民政系统社会工作职业化与专业化探索方面，出现了上海市卢湾区等地通过社区工作者协会对社区居委会新聘请的工作人员进行培训，取得上岗证之后方可上岗的做法。这应该是对社区工作者职业化与专业化的有益探索。

三、民政系统社会工作职业化、专业化存在的问题对于民政系统的社会工作向职业化与专业化方向发展中存在的问题，我们归纳为观念问题、结构问题、队伍问题、经费问题和政策配套问题这样五个方面，分述如下。

（一）观念问题观念问题之一：民政系统的工作不需要什么专业技术，只要政治思想觉悟高，有爱民之心和服务之心，就可以干民政工作。这种观念阻碍着民政系统社会工作向职业化与专业化方向发展。

1.民政工作可分为行政机关民政工作和非行政机关民政(包括社会福利单位、公益性社会团体、民办非企业组织等)工作两大块。首先行政机关民政工作，需要有懂得社会工作的人员，才可能制定出"内行"的社会工作政策措施，推动社会工作在实践领域的发展；非行政机关民政工作方面，更需要懂得社会工作专业技术与方法的人，以更好地帮助受助者。如果没有掌握一定的社会工作技术与方法，光凭热心和美好的愿望，不一定能够达到助人的目的，甚至可能出现"好心办坏事"，或者是助人的成本太高，工作效率低下。

随着政治经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的进一步完善，一方面，"大政府，小社会"将最终被"小政府，大社会"所取代，"政企分开"、"政事分开"和"政社分开"，越来越多的社会职能将真正由社会来承担，并最终通过社区与社区内各种组织来实现。各种助人需求在社区内产生，也只能在社区内解决。这就要求社区内有一定数量与质量的社会工作人员，以有效地解决社区内所产生的各种助人需求问题。另一方面，市场竞争是无情的，优胜劣汰。但是，在任何社会中，由于自身条件及外部环境的差异，弱势群体的存在是难免的，而且他们在一定程度上影响到社会的稳定，如果不能妥善地解决弱势群体的问题，那么社会的稳定将受到威胁，经济的发展也将因此而受到影响。所以，有必要建立一种协调机制，在保证市场效率的前提下，促进社会公平，使人人都能分享到社会进步的成果。这就需要维护弱势群体的权益，帮助弱势群体解决各种现实问题。在我国，这一重要工作主要是由民政部门来承担，并通过社会福利、社会救济等措施来实现。这些工作具有典型的助人性质，无疑属于社会工作的范畴。不同的是，我国以往民政助人工作大多局限于给钱给物，即救济型助人，而很少有其他扶持措施。而社会工作意义上的助人应该是扶助型助人，其目的是使受助者能够自立自强。即通过科学的方法与技巧，帮助、扶持受助人，使其恢复并增强社会功能和适应能力，最终达到自助。

随着经济的发展与社会的进步，人们的观念也在不断地发展变化，越来越多的人已不满足于传统的经验型的助人。他们需要科学的助人服务，即便是弱势群体也不例外。提供有效的和高效的助人服务需要有科学的方法，需要训练的素的专业人员。社会工作专业正是一个培养专业助人人才的专业，职业化与专业化的社会工作人员应该是民政系统广为接纳的。

2.江泽民同志在第十一次全国民政会议上强调"各级民政部门和民政系统的广大干部职工，要继续发扬党的优良传统，发扬'孺子牛'精神，深怀爱民之心，恪守为民之责，更好地为广大人民群众服务，为最需要帮助的困难群众服务，为改革发展稳定的大局服务。"民政工作的"孺子牛"精神与社会工作的"利他主义"是一致的。为了更好地做好"三个服务"，我们应当努力开拓，开发新的资源，采取新的服务技术与手段。这就需要我们学习科学的助人知识与助人技术。所以民政系统需要专业社会工作人才，在民政系统内引进社会工作人才有助于民政工作目标（有效的社会救助、广泛的基层民主、优质的福利服务、牢固的军民团结、规范的社会管理）的达到。

在西方发达国家，专业社会工作者队伍在解决社会问题和满足社会成员需求方面起到了重要作用。社会工作者通过专业化的服务把国家的福利开支"分发"给各类受益者，他们通过提高社会工作的科学性和专业化服务水平，更好地满足其服务对象的需要，并帮助政府解决各种社会问题。由于科学的和专业化的社会工作对政府和社会成员都发挥着重要的作用，而逐渐成为了一种以专业化知识、技能和专业价值为基础的稳定的专业化职业体系，并纳入到由国家法律所认可的社会建制之中。

3.我国的民政工作方式在许多方面依然是传统型和经验型的，但这种工作方式已经不能适应新时期民政工作的需要。与计划经济时代的民政工作相比，现阶段的民政工作在内涵与外延方面都发生了重大的变化。首先是民政工作的对象在不断扩大，内容在不断丰富，领域在不断拓展。如城市社会救助工作的对象已经大大突破了"三无"人员的狭小范围，扩展到了包括失业下岗人员在内的所有符合救助条件的城市贫困人口。根据2002年7月的统计数据，在1930.8万低保对象中，"三无人员"只占5%，特困职工占50.80%，失业人员占15.50%，特困职工及失业人员家属占28.70%，特困职工、失业人员及其家属合计占95%；救助内容已经不再局限于发放救济款，而是已经拓展到住房、医疗、子女教育和法律援助等方方面面；其次是救助方式也由过去那种钱多多给、钱少少给、没钱不给的临时、随意性做法和走家串户的人工操作，代之以科学的救助标准、规范的工作程序、稳定的资金渠道和社会化的管理。城市社会福利工作已经由单纯服务于集中供养对象转变为面向以老年群体为重点的全体城市居民；再次是管理体制、投入渠道、服务方式都已经发生了重大变化，成为全体城市居民关心参与和得到实际利益的事业，成为名副其实的社会福利事业。比如民间组织登记管理工作也已经由单一的社会团体登记管理拓展到包括民办非企业单位、基金会在内的所有民间组织，而且实行双重管理。这些民间组织遍布城乡各个角落，涉及政治、经济、文化等各个领域，关联党委政府各个职能部门。特别是城市社区建设，不仅包括民政部门主管的基层群众的自治组织建设、社区服务、社会福利、民间组织管理和老龄等工作，而且包括文化、卫生、体育、教育、治安、环保等工作，可以说城市基层社会事务的管理和服务内容全部包含其中。由此，民政部部长多吉才让认为，新形势下履行民政工作职能必须创新民政工作的管理体制和工作机制，整合各项业务，发挥整体优势。

观念问题之二：对民政工作和社会工作的关系认识不清。

关于民政工作与社会工作的关系，不少专家、学者和政府官员都对此作过论述，概括起来有以下三种观点：一种观点认为民政工作就是社会工作；一种观点认为民政工作和社会工作既有相同的地方，也有相异的地方（《中国民政工作全书（上）》，1999），两者关系可用两个相交圆来表示；一种观点认为民政工作不是社会工作（朱耀垠，2001）。民政工作与社会工作在很多地方的确是相同的，如在价值观上，两者都有"利他主义"价值观，"利他主义"价值观在民政工作中表现为"孺子牛"精神；在工作对象上，两者都关注弱势群体；在工作内容上，两者都对弱势群体进行扶助，但同时两者还存在不少相异的地方，如在工作对象上，民政工作的对象不局限于社会工作的对象，社会工作的对象也不局限于民政工作的工作对象；在工作内容上，两者也不尽相同，民政工作中的区划地名管理、婚姻登记管理和殡葬管理等工作，就是社会工作所没有的，而社会工作中的个案与心理咨询又是民政工作难以涵括的；在工作方式上，民政工作以行政方式来推行工作，而社会工作则以提供专业化服务的方式来推行工作。第十一次全国民政工作会议将民政部门的职能界定为：民政事业是社会事业的重要组成部分；民政工作是社会管理的重要组成部分；民政工作属于社会管理和公共服务范畴。民政工作被纳入了社会管理和公共服务范畴，这意味着民政工作既要行使社会管理的职能，又要提供公共服务，满足社会的公共需求。而社会工作则既有宏观层面的公共服务，又有微观层面的个人与群体服务。由此看来，民政工作中确实包含了部分社会工作，即提供公共服务部分，但行使社会管理职能却是社会工作所不具备的。据此，我们认为第一种观点和第三种观点都欠妥当，第二种观点比较客观地反映了民政工作和社会工作的实际情况。

有鉴于民政工作与社会工作的上述关系，我们认为我们国家没有必要在民政系统之外创建一个社会工作系统，因为这样势必造成部分重复性工作和社会资源的浪费。我们主张在原有民政系统的基础上，对其进行改造与完善，在民政系统内部设立社会工作岗位，组建社会工作组织机构，提供专业化服务，以使民政工作更有效地达到"三个服务"的目标。

（二）结构问题

社会工作组织机构及其相应职位在民政系统中的缺位，一方面使专业社会工作者很难进入决策层，影响政府决策，社会工作作用难以发挥，其价值也难以得到政府和社会公众的认同；另一方面又使专业社会工作者感到英雄无用武之地，前途渺茫，进而失去学习与提高科学知识和技能的动力。

自十九世纪以来，经过一百多年的发展，专业化的社会工作在西方国家已经成为一个职业门类，社会工作行业也成为了被社会认可的，具有稳定经费保障的正规的社会建制。在我国，随着改革开放和经济的快速发展，人民的生活水平大幅度提高，社会生活方式日趋复杂；人口老龄化也使人们对社会服务的需求大为增加；随着经济体制改革的深入和现代企业制度的建立，社会福利服务体制和运行机制发生了很大的变化，20世纪80年代中后期，在社会福利服务体制改革的声浪中，社会对专业社会工作的需求开始显露出来。但由于政治体制、政府政策和人事制度等方面的原因，专业社会工作者的组织机构很不健全，社会工作的岗位也很少，即便是在民政系统也不例外。尽管已有不少高校为我们的社会培养了相当数量的社会工作专业毕业生，但专业社会工作者人才流失严重。以上海为例，2000年上海市首批社会工作毕业生中，仅有40%从事与专业相关的工作，2001年的社会工作毕业生中这一比例进一步下降至33.3%(王晓瑞，2002)。有专业无职业，学无以致用，这种状况反过来影响专业学习与专业发展，并最终延缓民政系统社会工作职业化、专业化的进程。

（三）队伍问题

目前，在民政机关中没有社会工作的组织机构及相应的岗位，在民政系统内的事企单位中也很少有社会工作岗位尽管2001年出台的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》中都规定必须有1名专职或兼职的大专文化程度经上的社会工作类专业人员，单位的主要领导应接受过社会工作培训，但由于受人员编制的限制，社会工作专业人员很难进入这些单位，更没有形成专业社会工作组织。

在社会福利机构中，荣誉军人康复医院、社会福利院、复员军人疗养院、儿童福利机构、复退军人精神病院、社会福利医院、光荣院、城镇老年福利机构、农村老年福利机构和其他福利机构，无论是国家办、集体办还是民办的，就目前的情况来看，在这些机构中都没有形成社会工作者队伍，大量非专业人员占据着需要社会工作专业知识的岗位。其中相当比例的领导人都是从行政机关或企事业单位调来的，没有接受过社会福利和社会工作方面的专业教育或培训。这些机构中的工作人员，也很少有接受过社会福利和社会工作方面专业教育的。在这种情况下，要求他们提供科学的和专业化的高效服务是困难的。很多非优抚性质的收养类福利机构中工作的人员甚至认为，他们的工作对象是最可怜的人，这些人有吃有穿就不错了，没必要为他们提供专业服务。殊不知，作为一个个体，其独特的需求并不会因其境况的艰难而消失。更何况这一群体的生活状况和质量如何，最能反映一个社会的文明程度，社会主义人道主义思想最能在这里得到体现。可见，对从事社会福利工作的人来说，掌握社会工作对人的价值观是非常重要的。

另外，到目前为止，我国也没有成立能够提供专业社会工作的公益性社会团体和民办非企业组织，专业社会工作者队伍尚未形成。

由于我国到目前为止在人事编制中没有社会工作职位，以及专业社会工作者在社会福利的实际工作部门中的就业率低，这一方面使社会工作教育难以形成明确的培养目标，而且学生在学习过程中也难以找到合适的有专业技术人员指导的专业技能实习场所，社会工作专业教育质量因此而受到影响。另一方面这将影响未来学生报考社会工作专业的积极性，后续生源将受到影响。其结果将是即便民政系统实际工作领域对社会工作专业人才的有效需求大量增加，社会工作教育也难以为实际工作领域提供足够的合格人才。那样势必会造成民政系统社会工作职业化、专业化后继乏人。

（四）经费问题1

999-2001年全国民政事业费支出(单位：亿元，%) 年份 支出项目1999年2000年2001年 金额 增长率金额 增长率 金额 增长率 全国民政事业费支出194.6 20.2 230.5 18.5 285.1 23.7 其中抚恤事业费51.1 60.8 19 69.4 14.1 军队移交地方安置的离退休人员费用18.4 24.7 34.2 31.2 26.3 社会救济福利事业费52.3 65.4 25 90.6 38.5 自然灾害救济费35.6 35.2 -1.1 41.0 16.5 地方离退休人员费用11.2 11.7 4.5 12.9 10.3 残疾人福利事业费1.0 9.9 0.9 其他民政事业费25.1 22.8 39.1

注：增长率是相对于上一年而言的。

来源：根据1999、2000、2001年民政事业发展统计公报数据整理而得。

从上表中我们可以看出，在全国民政事业费支出中，没有用于支持民政系统内公益性社会团体和民办非企业组织的专项资金。这在很大程度上影响着专业社会工作组织机构的发展。因为我国现有的社会福利服务拨款方式是拨款给社会福利机构，而非直接拨款给福利服务对象，因此，福利服务对象还不能自主地选择服务机构。在这种情况下，专业社会工作组织机构即便是能提供优质的专业化服务，也不能获取一定数量的服务对象。而专业社会工作组织机构大多是公益性、非营利性组织，其所从事的工作大多是福利性的，如果没有福利服务资源的掌握者民政部门的支持的话，是难以生存的。

在能够获得拨款的社会福利机构中，由于政府对专业社会工作人员的比例没有强制性规定，大多数也因经费紧张问题而雇用非专业人员从事需要社会工作专业知识的岗位工作，以此来达到减少工作人员的工资及福利开支，缓解经费紧张的目的。经费问题成为阻碍专业社会工作者进入现有的社会福利机构的重要原因。

（五）政策配套问题

目前，我国正处于社会转型期。一方面承担着社会救济责任与社会福利服务的民政系统呼唤职业化、专业化的社会工作，以此促进民政系统工作效率的提高，民政部门对我国社会工作的发展一直也起着积极的推动作用；另一方面却由于配套政策迟迟未能出台，致使民政系统社会工作职业化、专业化的步履非常缓慢。尽管政治体制改革要求"政企分开"、"政事分开"、"政社分开"，最终实现"小政府，大社会"，但是作为政府部门的民政部门依然存在"以政代事"、"以政代社"，"政事不分"、"政社不分"，包办社会工作事务，提供具体社会服务工作的情况。要改变这种情况，必须进一步深化政治体制改革，并完善与之相应的配套政策与制度，明确政府和社会服务机构各自在社会工作事务与服务方面的职能、职责与权限。一方面强化民政部门依法行政的行政职能，弱化并逐渐退出具体的社会服务工作领域；另一方面鼓励、扶持、规范社会工作组织机构的发展，并加强管理与监督。

在社会管理体制方面，传统的单位管理和户籍管理尽管已在一定程度上发生了变化，但是现代社区管理体制还没有真正建立起来。这种外部环境不利于民政系统社会工作的职业化与专业化。

在社会福利服务体制改革方面，社会福利社会化欠深入，没有从根本上改变行政式福利体系和福利发送体系，单位式福利体系和福利发送体系也在一定程度上存在着。这些也阻碍着民政系统社会工作的职业化和专业化。

在人事制度方面，我国社会工作机构和人员至今没能纳编，也没有职称，更无专业技术职务晋升制度。专业社会工作者的社会地位和收入及福利待遇难以保证。在民政部门的各级机关，专业社会工作者的介入有待于人事制度的改革，即要使社会工作者纳编；在民政非行政机关(包括社会福利单位、公益性社会团体、民办非企业组织等)，应该是民政系统社会工作职业化、专业化的主要领域，要实现其职业化与专业化，有赖于政治体制、社会管理体制、社会福利体制和人事制度的改革与完善。

四、民政系统社会工作职业化、专业化的对策与建议

（一）积极解决社会问题、加强福利服务，为职业化、专业化与社会化创造客观条件。

民政系统内社会工作要实现职业化、专业化与社会化，首先就要以自己特有的工作技巧和工作方法，预防社会问题，解决社会问题，满足人们不断增长的物质文化生活需求，提供更加全面周到的社会福利服务。

社会工作的存在正是基于社会问题的存在。解决社会问题、增进个人福祉、促进社会进步是社会工作的基本目标和任务。当前，我国正处于经济社会转型时期，工业化、城市化的步伐加快，大批农村剩余劳动力涌向城镇，而城镇职业人口也在加速流动，单位福利体制向居民生活区的重建和城镇管理体制的创新都出现了突破性进展。经济的日益发展，社会的日益进步，人们对物质文化生活提出了更高的要求，要求政府和社会提供更多更全面的社会福利服务和社会公益服务。同时，老龄问题、婚姻家庭问题、青少年犯罪问题、下岗失业和贫富差距等一系列社会问题也日益突出，并呈现出复杂性和多样性的特点。社会问题的日益突出和尖锐，人们对社会福利服务和社会公益服务方面需求的增大，给我国社会工作的发展提供了前所未有的发展空间，也给我国社会工作提出了更高的要求。我国民政系统正在加强这些方面的社会工作，如2000年民政部等11部委联合下发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2000年启动的针对老龄问题的"星光计划"为老服务工程，针对城镇贫困群体的社会救助工作，并建立了最低生活保障制度，以及加强社区建设和社区服务等。民政系统社会工作已深入到社会公众生活的方方面面，社会工作的一些方法和技巧也逐渐为社会公众所接受和认同。民政系统应加强对社会工作的职业化、专业化与社会化方面的尝试，不断积累可资借鉴和推广的经验，为进一步职业化、专业化与社会化创造了客观条件。

（二）探索职业化、专业化与社会化的社会工作模式，为职业化、专业化与社会化提供操作依据。纵观社会工作一百多年的发展史，一个国家积极的社会政策对社会工作的专业化、职业化与社会化有指导、规范和促进作用。上世纪20年代至40年代，美国政府推行了一系列积极的社会政策，支持社会工作的开展，使社会工作获得了广泛的社会认同和空前的发展机遇，福利工作的任职岗位出现了专业化趋向，社会工作开始了专业化、职业化与社会化进程。香港社会工作的专业化、职业化与社会化同样如此，上个世纪五十年代，香港政府针对当时日益增多和尖锐的社会矛盾，先后出台了一系列法规，对社会工作进行规范和指导，使社会工作走上了职业化、专业化与社会化的道路。 有鉴于此，我国民政系统内社会工作要实现职业化、专业化与社会化，在社会对社会工作已产生了强烈的现实需求的情况下，亟需政府的职能部门制定一系列的法律法规，以法律法规形式确立社会工作的专业地位和职业地位，实行职业资格准入制度，对相关问题进行规范和指导。目前民政系统的社会工作还比较分散，没有形成统一完备的社会工作体系，同时，现行的组织体制还带有浓烈的行政色彩、现行的工作方式方法更多的还停留在传统型和经验型阶段，还没有完全上升到科学化和专业化阶段，还不能充分发挥社会工作所具有的助人自助的功能，不能适应经济的发展和社会的进步。因此，应尽快改变民政系统社会工作不适应社会发展的现状，推动其职业化、专业化与社会化，以有效地预防社会问题，化解社会矛盾，向社会公众提供便捷周到的福利服务，为社会经济创造健康稳定的发展环境。

民政部在这一方面进行了积极的探索，先后制定了一些相关的法规，如1999年民政部颁布了《社会福利机构管理办法》，2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》作为行业标准得以实施，并且在以上三个规范中规定每个福利机构必须要有两名以上的社会工作专业人员。除此之外，养老护理员也被作为一种职业纳入到了我国的职业体系之中。这些都标志着民政系统社会工作向职业化、专业化与社会化迈出了巨大的一步。但是，所有这一切离职业化、专业化与社会化的要求还有相当的距离，因此，在获得社会广泛接受和认同的基础上，民政部门要加强与其他职能部门协调，尤其是要积极争取劳动和社会保障部门的认同和支持，并与他们一道制定系统完备的法规制度，根据不同的社会工作岗位和职位，制定岗位专业标准和操作规范，规定具体明确的职业准入制度，实行职业资格和技术等级管理认证制度，将社会工作纳入社会职业体系，确定社会工作的专业地位，推进社会工作的职业化、专业化与社会化。

（三）发展社会工作职业院校，增加源头活水。

具有社会工作背景的人员数量，是社会工作职业化的基础。在社会问题层出不穷的社会转型时期，民政系统内社会工作的对象在不断扩大、内容在不断丰富、领域在不断拓展，民政系统内社会工作具有广阔的发展空间。但是目前从事社会工作的人员却缺乏专业教育与培训，而专业社会工作人才又十分短缺，已不能适应社会的客观要求。因此有必要在我国大力发展社会工作职业院校，增加源头活水。

１.加强学科建设。

作为西方的舶来品，社会工作在我国起步较晚。从学科建设来看，我国的社会工作比起经典学科来显得积淀不足，还不够成熟和完善。因此专业化就成了学科成熟的必经之途，通过专业化，使学科构建趋于完备，产生持久生命力。社会工作作为一门学科要在解决社会问题的过程中不断完善专业本身，在实践之中积累经验，提高专业性，走向成熟。尤其是在当今多元化社会变迁的历史背景下，社会工作应不断的应变和反省，提高专业层次。加强学科建设，还应加强相关的教材建设，形成一套完整的、适合中国社会工作实际的教材体系。加强学科建设，还要建设一大批不同类型、满足不同需要的实习实验设施和场地，为专业社会工作教育教学提供支持和保障。

2.加强师资建设。

目前从事社会工作教育与培训的师资，多是半路出家或由这些半路出家的师资带出的弟子，缺乏实践操作技能，且理论体系不够完备。因此，应积极引进高素质的专业师资，同时采取多种方式，对现有师资进行继续教育，师资建设的重点是更新和提高专业知识，掌握并提高实际操作方法和技能。其方式不外乎请进来，走出去，加强与西方和港澳台在社会工作方面的合作。还要走进社会，以专业知识、专业方法和专业技能服务于社会，在社会实践中得到完善和提高。

３.培养符合社会要求的学生。

社会目前最需要的社会工作人才，是既懂理论又长于操作的应用型人才。因此，高职高专以上层次的社会工作专业人才的培养比较符合我国国情。一线社会工作，如老年及儿童护理、家政服务及社区服务等，可由长于操作的高职高专人才担任，较高层次的社会工作，则由学历层次较高的人才从事。我国应加大对社会工作高职院校的投入和指导，使社会工作职业院校培养出一大批适应社会经济发展需要的，既懂专业知识又长于专业技能和方法的社会工作人才。

（四）加强队伍建设，强化专业培训，形成一支专兼职结合的社会工作队伍。

一支受过良好专业知识和技能培训的专业社会工作者队伍，是社会工作健康发展的保障。民政系统一直非常重视这方面的工作，98年民政部就曾发文，要求区街干部必须进行社会工作方面的业务培训，随后，一大批从事区街工作者以不同形式接受了社会工作专业知识和技能培训，此前及此后，也有各级民政系统内社会工作者接受过不同形式的社会工作专业培训。今后，应继续加大社会工作专业队伍的社会工作知识和技能的培训，建立起一支素质过硬的专业社会工作者队伍。

有了一支素质过硬的专业社会工作者队伍是不够的，还要有一支数量庞大，素质较高的志愿者队伍，走专业社会工作者与志愿者相结合的道路，这样，社会工作的职业化、专业化与社会化才初具雏形。对于志愿者，在条件成熟时，也要有选择、有区别的对其进行专业培训。

（五）整合社会工作资源，进行配套改革，推进社会工作社会化。

１.整合社会工作资源。

我国的社会工作资源，绝大部分在民政系统，但也有一些分布在劳动和社会保障系统、卫生系统和工青妇等系统。至于那些民间的，由社会力量兴办的社会工作团体或机构，也分散在不同的系统，缺乏一个明确统一的行业主管或指导部门。这直接影响了社会工作的职业化、专业化与社会化。笔者建议，就像当年民政部门把农村社会保障工作交给劳动和社会保障部门实行统一归口管理那样，将我国的社会工作划归民政部门统一进行归口管理和指导，以避免多重管理和指导，避免政府行政资源和社会工作资源不必要的浪费。

２.强化对宏观社会工作的组织和指导。

可考虑调整现在的民政行政机关的机构设置，将社团管理、社会福利、社会救助、社区服务等职能剥离出来，加上其他系统划归的一些社会工作管理和指导方面的职能，新设一个社会工作司局（处室），专职负责对社会工作进行管理和指导。

３.弱化对微观社会工作的管理职能。

在强化对宏观社会工作的组织和指导的同时，顺应"大社会小政府"的行政机构改革潮流，改革民政系统内依然存在的"以政代事"、"以政代社"，"政事不分"、"政社不分"等现象，弱化对微观社会工作的管理职能。民政行政机关将现在包办的大部分社会工作事务交给社会团体和民间组织去经营和管理，弱化并逐渐退出具体的社会服务工作领域；另一方面鼓励、扶持、规范社会工作组织机构的发展，并加强指导与监督。理顺政府和社会服务机构各自在社会工作事务与服务方面的职能、职责与权限。

４.建立稳定的资金投入模式，全面推进社会工作社会化。

参照国外及港台等地的作法和经验，民政系统内社会工作要走职业化、专业化之路，需要稳定的资金来源。除政府在资金及政策方面的扶持外，还需形成一套完整的社会筹资制度，保证社会工作健康稳定发展。我国目前也在大力发展社会福利社会化，一大批福利设施在政府与社会的共同关心下，由社会投资、社会管理，面向社会开展服务，在社会上产生了良好的反响。我们应将其推而广之，改变传统的社会工作组织管理和资金管理模式，提出社会工作社会化，社会工作社会办。让社会广泛参与，面向社会筹集社会工作的发展资金，又直接服务于社会大众。而民政部门要做的，更多的是业务指导和行业管理，对示范性项目进行重点投入和扶持。当然，目前国家和地方政府也要加大对社会工作的投入，形成职业化、专业化与社会化相结合的社会工作体系。这至少有三个方面的作用，其一，解决社会问题。目前老龄问题、下岗失业问题、城乡弱势群体等问题非常突出，涉及面非常广泛，需要有政府和社会的共同努力，也需要有职业化、专业化与社会化的社会工作来承担。其二，向社会公众提供广泛的社会福利服务。随着物质生活条件的改善，社会公众对社区服务，尤其是对社会福利服务提出了更多、更高的要求，如康复保健、心理咨询、家政服务、老人护理等。加大对这方面的投入，可提高社会公众的生活质量，增进社会公众的福祉，为社会创造更加美好祥和的氛围。其三，增加就业机会。无论是帮助弱势群体的社会工作，或是为社会公众提供福利服务的社会工作，都能提供不少的就业岗位。这对社会工作职业院校毕业生的就业和下岗失业人员的再就业都有好处。目前社会对专业社会工作虽然有巨大的需求，但如果没有政府的投入作后盾，仅仅依靠志愿者的奉献，或社会团体及个人的投入，那这方面的专业社会工作也难以为继，势必影响社会问题的解决，影响对公众的社会福利服务，不能提高社会公众的生活质量，甚至给社会造成新的不安定因素。

（六）关注农村社会工作。　

我国目前所开展的社会工作，无论是儿童社会工作、青少年社会工作、妇女社会工作、家庭社会工作、矫治社会工作、残疾人社会工作、还是反贫困工作，更多的是城市社会工作。社会工作组织机构和服务队伍，也主要在城市，面向城市社会公众提供服务。农村社会工作，一直是我国的一个弱项，农村社会工作组织机构和服务队伍，也很不健全。无论从人口、地域，还是从需要社会工作服务的对象数量来看，农村和城市相比都处于绝对多数；从农村人口和城市人口所处的状况看，农村人口也是最需要社会工作服务的群体。这是一个很不正常的现象，它有违社会工作公平公正的基本原则。因此，在推进社会工作职业化、专业化与社会化的时候，应城市农村通盘考虑，不能忽略农村社会工作。只有这样，才能形成一个完整的、符合社会公平公正原则的社会工作体系。

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