中国社会科学院社会学研究所  孙炳耀

民政能力建设首先要有组织机构、人员编制、经费投入。这可以看成是“硬件”建设。此外还必须有更好的“软件”，能使“硬件”系统更有效地发挥作用，将民政工作做得更好。多年来我们强调民政法制建设，这就是一种“软件”，使民政工作有法可依。在改革过程中出现的一些机制转变，包括政、事分开，福利服务社会化，慈善事业和志愿工作者，政府购买服务，等等，也是“软件”建设，有利于提高民政工作的效率。多年来，我们还强调提高民政工作队伍素质，提出引入社会工作人才，使民政工作知识化、专业化，这对提高民政工作效率至关重要，是民政能力“软件”建设的重要内容。

一、社会工作的职业特点

社会工作在国外约有100年历史。美国于20世纪初出现所谓“社会工作运动”，一些致力于贫困人群及外来移民福利的慈善工作人士开始推动社会工作专业化。1904年出现第一家社会工作学院，当时叫做“纽约慈善教育学院”，后改为“哥伦比亚社会工作学院”。至1915年，美国全国有5个独立机构和2个附属于大学的机构开展社会工作教育。1915年有一篇文章，题目为“社会工作是一种专业吗”，开始对社会工作的专业性进行理论论证。1921年成立“美国社会工作者协会”，此后社会工作作为一种新的职业迅速发展。到2005年，美国社会工作者近65万人，相当于每1000人口约有社会工作者2.3人。我们知道，发达国家每千人口拥有的医生数量不到2人，可见社会工作者人数比医生还多。

作为一种职业，必须有其特定的工作对象、工作内容和工作手段。例如工厂工人的劳动对象是某种物质产品，工作内容是对产品进行加工，手段是运用一定的生产设备。再如医生的工作对象是病人，工作内容是身体检查，疾病诊断，治疗，工作手段是运用多年学习而掌握的医疗知识和技术。对社会工作，也可以进行类似的分析。

社会工作的对象是存在某些“个人问题”而需要社会帮助的人。从国外社会工作实践经验看，其对象主要有：（1）贫困者，其面临的问题主要是生活来源不足，其中许多人还存在流离失所、失业、健康、家庭人际关系等问题。（2）外来移民，其问题主要是如何在语言、生活、学习、生活等方面适应地方社会。（3）生活自理能力不足者。（4）“问题青少年”，在成长过程中出现或极可能出现偏离社会的行为。（5）儿童，在得不到适当家庭帮助时，需要有社会帮助。（6）监外执行的犯人，监狱释放人员。（7）病人及残疾人，主要是精神病人。国外有的将社会工作对象称为client，中文直译文应为“客户”或“客人”，也有的将其称为beneficiary，可译为“受益人”。我认为这应当根据语言情境选择。一般术语用“工作对象”，其中个人福利得到改善的，可以称“受益人”，当工作对象在场的情况下，则应选用“客人”。

社会工作的内容主要是评价工作对象在社会帮助方面的需要，并使其得到适当的帮助，以解决其个人问题。例如对贫困者，评价其贫困程度，需要多少生活收入，有没有特殊的需要，如何安排在现有社会保障制度下满足其需要。对生活自理能力不足者，评价其需要什么生活照顾，然后安排通过家庭成员的帮助或住所附件的自愿服务以及福利院服务以满足其需要。在这方面，社会工作本身不是提供生活照顾，而是进行信息搜集和分析，提出相应措施，然后由其它人提供生活照顾，例如在福利院主要是由护理员进行生活照顾。

社会工作的手段是运用多年学习的社会工作知识和经验，包括个案工作、小组工作等方法。

社会工作职业特性，主要不取决于其工作对象，而取决于其特有的工作内容和手段。例如，贫困的失业者，既是社会工作的对象，也是劳动部门就业服务的对象，社会工作偏重于评价他们的收入压力和就业需求，帮助他们得到必要的就业服务，而劳动部门强调提供劳动信息以及培训。再如，精神病人同是卫生服务和社会工作的对象，前者关注的是治疗、康复，而社会工作关注的是病人的社会关系，关注其家庭支持和社会支持。

二、设立我国的社会工作职业

社会工作作为一个术语在我国是1980年代中期引进的概念。此前我们也有“社会工作”一词。对职工来说，当时所称的“社会工作”就是本职工作之外的社会活动；对单位来说，“社会工作”是参与由政府号召或组织的一些活动。这样的“社会工作”有着外部的、临时的、附带的含义，并没有成为职业术语，也不是专业术语。近十多年来一些高等院校设立了社会工作专业，专业教育开始了，但迟迟未能成为一种职业。国家职业分类标准至今未有社会工作序列。

虽然我们长期没有社会工作职业，但也在不同程度上由不同职业的工作人员进行着类似于西方社会工作者的工作。最典型的是民政部门开展的福利服务及“五保”工作，其工作内容包括民政对象的需求评估及安排。街道工作、居委会工作当中也大量涉及帮贫扶困，促进就业，青少年社会教育，等等。涉及到职工及其家庭的“个人问题”，则往往由单位解决。在农村，则由“队为基础，三级所有”的人民公社负责解决社员及其家庭成员“个人问题”。可见，社会工作的内容和手段当时是零散地嵌入在经济、政治体制当中。

经济体制改革以来发生了很大变化。其一，原有嵌入体已经松动，难以承担社会责任。将国有企业办成真正的经济实体，其社会职能弱化，对职工及家庭“个人问题”的关怀减弱。多种经济成分发展，非国有企业在投资、生产总值、从业人数意义上都占大头，企业特别是私营企业的社会职能更弱。原来的“单位人”成为“社会人”，城市社会生活的单位结构转变为社区结构。农村人民公社解体，绝大多数地区集体经济相对减弱，也妨碍了其解决“个人问题”的能力。其二，收入差距扩大，急剧的人口老龄化，家庭小型化，失业率上升，竞争压力增多，城乡人口流动，诸多因素使“个人问题”越来越严重。其三，适应改革的需要，近二十年来我国的社会保障和社会服务有了很大发展。“低保”、医疗社会救助、廉租房、福利彩票、公益性民间组织，是新发展起来的。新建立的社区服务，内容大大超出过去居委会办的便民服务。这些新的工作，大量面对有“个人问题”对象，帮助他们满足各方面的需要。其四，随着人民生活水平提高，对社会服务水平的要求也提高。

将社会工作作为一种职业，首先必须对目前民政系统的一些岗位进行梳理分析，研究其工作对象、内容及手段，以判断其与社会工作职业定义的吻合程度。先取吻合程度高的，将其岗位定为社会工作。除了社会服务、社会照顾、社区服务领域外，在卫生、教育领域以及公益社会组织当中也存在不少类似于社会工作的岗位，以后可以类比民政系统的经验梳理分析其中的一些岗位。其次，对确定的社会工作岗位，应研究其职业标准。从我国的实际情况出发，界定其资格标准及继续教育标准，扩展其工作内容，明确其职权和责任，通过“职业”社工提高民政服务水平。

三、社会工作专业队伍建设

社会工作从工作手段及工作内容看，都要求有较丰富的知识。它在国外与诸如医师、会计师、律师等群体一样，是一个专业性很强的工作，往往需要经过高等院校的专业教育，才能获得执业资格。社会工作者评估受益人的需要，“诊断”其“个人问题”的状况，分析其原因，这要求对各类“个人问题”的规律有充分了解，还需要有良好的沟通技巧，在必要的情况下能够缓解受益人的心理压力。社会工作者根据“诊断”结果，制定相应的援助方案，就必须了解如何应用相关资源，包括与之相关的政策。因此，社会工作专业除了大学基础课程外，还必须学习心理学、法律学、社会学、经济学、政治学、等专业基础课，以及社会保障、社会政策、心理辅导、个案工作、小组工作、学校社会工作、医院社会工作、社区社会工作等专业课。

社会工作在国外的高等教育中是一个较大的学科，许多学校设有社会工作系，甚至有专门的社会工作学院。我国高等院校的社会工作教育从1986年北京大学社会学系开设社会工作专业算起，已有20年历史。到2005年，全国有170家高等院校开展社会工作本科教育。培养的学生，除一部分部分成为师资外，其它都流失于各种工作岗位，没有充分发挥专才作用。过去在没有相应职业土壤的条件下，社会工作教育能够发展起来，重要原因在于国外近百年的经验已充分显示这的确是一门很有应用价值的学科。现在我国高等院校的社会工作人才和知识积累，可以为社会工作职业提供较有力的支持。

但只有高等院校本科教育仍不够。假设每家每年招1个社会工作专业班，全国每年的本科毕业培养能力约6000人。全国现有社会福利服务机构3.8万个，城市若按2000至5000人设立社区居委会，数量应当约在10万个，农村按乡镇计算，2005年全国有35473个。这些社会工作对口用人单位共有约17万个单位，以现有本科教育能力，再过20年，社会工作专才也不能普及。

因此，如果设立社会工作职业，还应当大力发展成人继续教育。依托于高等院校现有师资，对从事社会工作的在职人员，有针对性的进行培训，使其达到大专水平，并通过国家主持的资格考试。1980年代我国在律师、审计师等专业人员培养方面也遇到类似问题，后来采取了高等院校培养与在职人员资格考试相结合的办法，由政府有关部门设立机构，主持全国性的专业考试，通过者给予专业资格认定。社会工作也应采用类似的做法，可以考虑由民政部主持，吸收学者参加，设立全国性的考试机构，民政系统工作人员以及其他的社会服务工作人员，符合一定条件者，都可以参加考试，通过者即授予专业资格。在这方面，上海已在试行，应及时总结其经验。

    社会工作作为专业性较强的职业，也应当像其它专业一样，设立专业职称，以反映社会工作者的专业水平差异。香港将社会工作职级分为社会工作助理和社会工作主任两类。助理类分三级，主任类分五级，共为八级。政府规定各级社会工作者的薪点范围及薪金标准。国家人事部门对各种专业工作的职称，通常采取初级、中级、高级三个级别，社会工作职称系列宜与之相应。可以考虑设立助理社会工作者、社会工作者、副主任社会工作者、主任社会工作者四个级别，其中副主任和主任社会工作者同为高级职称。

四、社会工作在民政能力建设中的作用

民政能力包括两个方面，一是行政能力，二是服务能力。前者是通过行政手段进行管理，以维系一定的社会生活秩序和工作秩序；后者则是围绕民政工作对象的需要，运用公共资源，为他们排忧解难，提升其生活质量。前些年国内许多部门曾强调提高“政府行政能力”，民政部门则一直很强调服务，最近还进一步明确强调“以民为本”、“为民服务”，把这作为指导民政工作的基本理念。

社会工作从其特有的工作内容和手段看，属于一种服务性质的职业。行政管理不是社会工作的专长，在政府机关不能发挥其专长。其采用的个案工作、小组工作，都直接面对受益人。因此，他们适宜于作基层服务。民政系统的各种服务机构，包括福利院、救助站、丧葬服务机构，都可以充分发挥社会工作者的作用。香港非政府办的福利机构有员工20000余人，其中专业社会工作者4200人，约占员工人数的20%。

不过，社会工作者不一定都做一线服务，他们可以在服务机构承担管理责任。这种机构内部管理不同于行政管理，虽然需要一定的管理知识，但主要还是基于社会工作服务的知识和经验，通过良好的管理而提高机构的服务质量和效率。这体现了内行管理和专家管理。多年来我国的医院、学校都是由内行担任管理者。近年国外出现新的取向，认为专家管理的效率不及职业经理。例如英国的医院甚至大学内部，前些年都招聘职业经理进行管理。但经过几年实践，也暴露出新的问题。其一，职业经理参照公司经理的报酬，要价很高。其二，进入医院管理的经理，发现技术性太强，很难管好。国内在卫生领域也有人提倡职业经理管理的设想，但没有得到决策层认同。香港的福利服务机构，通常由高职级社会工作主任负责管理，其经验可取。福利服务机构通常组织规模不大，外部经营不多，业务技术性较强，内部管理更为重要，在这种情况下，专家比职业经理更有优势。

社会工作可以在社区服务中发挥重要作用。社区建设是民政部门在改革过程中推动的一项十分有意义的工作。它有两方面的含义：一是基层民主政治，二是社区服务。其中服务是目的，民主只是手段，是为了保证社区公共服务能符合居民的意愿，能提高效率。为了提升社区服务，曾采取两种方法：一是扩大社区居委会规模的做法，二是提高居委会工作人员素质。社区服务通常还在街道开展，设立社区服务中心，一些部门例如劳动和社会保障、卫生等部门，也提出服务进社区的任务，在街道层面设立办事窗口。无论在哪个层面，社区服务的内容是越来越多。社区服务头绪繁杂，但体现出社会工作的职业特点，即有特定需要的居民，为他们提供帮助。社会工作者可以发挥其职业优势，或者直接为居民服务，或者了解、评价居民的需要，进行中介，帮助他们得到劳动、卫生、低保、廉租房等方面的支持。为此，可以考虑在街道层面设立社区社会工作小组，向下延伸，开始是与居委会工作人员结成伙伴合作关系，随着社会工作队伍扩大，可在居委会设立社会工作岗位。社会工作小组独立开展服务，同时也承担有关部门委托的业务，由小组与居委会合作完成。这种格局可以称为社会工作者主导的、整合的社区服务。

农村一直没有提社区服务。其实，农村的空间特点更有社区性，其自然边界清晰，村内居民认同性强。但在村一级，由于人口规模特别是社会服务业务量的限制，在相当长时间内不可能有社会工作岗位。乡镇的人口数量及社会服务业务量通常也大大小于城镇街道，但也有一定的社会服务业务量。多年来民政部门是通过乡镇政府的民政专职干部往下开展行政管理和社会服务。但乡镇政府规模小，机构设置及干部分工不能与县政府各部门对应，往往是上极任务来了，乡镇干部全体都上。在这种情况下，乡镇民政工作不仅要进行行政管理，还要进行社会服务，民政部门任务下来，要协调方方面面共同完成任务，而其它部门有任务是，又要配合其它干部开展工作。取消农业税之后，许多乡镇的财政出现压力，民政专职干部的编制及业务经费也可能受影响。加强农村民政工作，可以考虑在乡镇设立一个社会工作岗位，业务由县民政部门领导，经费可以考虑在自上而下为乡镇提供的财政补助当中，单独列出民政事业费，其中包括社会工作服务的业务费，单独下达到乡镇，专款专用。与城市相比，农村民政事业所涉及的经费份额相对大些，更有条件采取相对独立的制度安排。