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考察期间，我们访问了英国文化委员会、内政部、全英自愿者组织协会、文化媒体体育部、慈善委员会、慈善救助基金会、英国公民顾问局协会、伦敦政治经济学院公民社会研究中心、凯塞商学院慈善效率中心利物浦百祥塔华人社区中心、利物浦市政府伙伴工作组、英国政府西北区办公室等很多单位，与英国有关政府官员、学者、民间组织的管理人员进行了广泛的接触和会谈，从多个视觉、方位，比较全面的了解英国民间组织的基本情况。
一、英国民间组织的历史和现状
我国所称的民间组织，在英国一般称为社区和自愿者组织（The Community and VOluntary Sector），其中需要登记册的，是慈善组织。目前，在英国大约有70万个社区和自愿者组织，其中慈善组织25万多个，这些组织是英国公民社会的主要组成部分，其形成和发展的历史是和英国社会的发展密切相关的。
英国目前使用的慈善法起源于《1601年慈善用途法案序言》。要理解一下英国的历史。 英国的慈善机构有着悠久的历史。早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善机构（主要是医院）。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间组织的法规--《慈善法》，该项法规不仅划定了慈善机构的范畴，强调了为类机构所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法律框架，制定了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间组织的发展起到了重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性非营利组织。一些工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织；市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织；许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。越来越多的人们关心和参与社会公共事务，慈善组织数量越来越多，对社会生活的各个方面的影响也越来越大。慈善组织逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间组织，近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间组织都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台，通过推行"国有化"，将原来由许多慈善机构提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府，针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，大力推行"私有化"政策，将许多原来由政府公共部门与民间组织的关系发生了很大的变化。1995年工党政府重新上台，布莱尔政府推行公共部门的所谓"现代化"改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和民间组织的关系。布莱尔政府推行的所谓"现代化"，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间组织，另一方面是政府和民间组织积极的合作。
英国的慈善机构具有三个基本特征，即独立性、非营利性和非政治性。独立性--独立于政府和国家，由慈善团体的理事的角色和责任来体现。理事在法律上承担责任是慈善团体独立性的唯一法律保证；非营利性--严格地说非利润分配，即从法律上要求一个慈善团体的所有资源必须直接或间接地用于该团体的最终目标；非政治性--慈善团体及其理事避免从事具有不适当的政治意味的活动。
慈善组织的基本形式是协会和信托基金。英国的法律中，协会是最松散的法律形式，信托基金是慈善团体最初的法律形式。慈善委员会负责登记在英格兰和威尔士成立的慈善组织。经过注册，慈善组织的地位得到确认，并具有法律效力。在英国注册的慈善团体超过18万个，其中大部分是规模较小、经费较少的基层志愿机构或社区机构。慈善团体有全国性机构，也有专业机构，最大的200家团体的年度经费超过1000万英镑，另有2500家年度经费在100万至1000万英镑之间。有10万余家注册的慈善团体的年度经费低于1万英镑，未达到慈善委员会的监督门槛。
二、英国慈善委员会及其对民间组织的登记和监管方式
尽管慈善组织是社会的第三部门，独立于政府和私人组织，但英国的慈善组织与政府的关系也比较紧密。一方面，许多慈善组织是应政府的要求或鼓励而设立的。如"公民顾问局"就是在政府的支持下成立，提供有关获得社会和经济需求方面的供给和待遇问题的咨询服务，它为有意移民者提供关于移民规则和程序方面的独立咨询。另一方面，政府为慈善组织提供了大量的资金支持。近年来，政府特别是基层政府普遍支持建立了一些慈善组织，以发挥它们密切联系群众的优势。同时，英国政府还出台了政府与民间组织之间的关系的协定（COmpact），明确了政府和民间组织各自的权利和义务，和相互之间的关系。这些慈善组织既接受政府的资助，也接受公共资助，但在独立基础上履行法定职责。英国政府的一个非部委性质的公共机构--慈善委员会（Charities Commission），负责登记管理慈善组织。
英国慈善委员会是负责英格兰和威尔士地区慈善组织登记的部门，其权力和职责是由1993年的《慈善法案》规定的。慈善委员会成立于150年前，起初叫"慈善组织协会"（the charities Organization Society），目前是一个非部委性质的政府部门，或者叫一个非政府性质的公共机构。委员会的主任由内务大臣任命，却不受政府控制，而通过内务大臣对议会负责，委员会的工作人员是英国公务员。目前，慈善委员会由5名成员组成，即主任一名；法律专员两名（全职兼职各一名）；一名兼职会计专员和一名来自志愿领域的兼职专员，上述人员由内务大臣任命。慈善委员会有约600名工作人员，年预算约为2400万英镑。委员会预算从公共资金中拨款，专员就该部门的有效运作向内务大臣负责。委员会在行使其法定权力时独立于政治程序，就其对慈善组织采取的行动对法庭负责。慈善委员会有3项职责；一是寻求管理的最佳方法；二是为慈善组织提供政策建议；三是监督慈善组织在法律框架内活动。
对慈善组织进行登记，是慈善委员会的首要职责，尽管其总的责任是推动慈善事业的发展，运用其权务维护慈善机构的名誉和慈善法的可信度，并倡导慈善机构的良好准则，维护公众对慈善机构的信心。慈善委员会的注册功能，既是法律的，也是行政的。一个社区和自愿者组织，如果要获得慈善组织的地位，必须到慈善委员会进行登记注册。这样，慈善机构的独立地位，才能获得稳定的法律地位\税收减免和得到资助的途径。以慈善委员会登记的实质是，对慈善组织的慈善地位进行法律裁定。登记程序也包括认定一个慈善组织的组织是适当的，在可行的章程和管理措施。登记的标准主要有三：一是必须和另外的慈善组织无重叠，否则，慈善委员会则要向申请者提出建议；二是必须有自己的章程、宗旨目的、行政管理办法；三是必须组成托管理事会。
对慈善组织进行监管，是慈善委员会的另一个只要职能。慈善组织登记后，要接受慈善委员会的监管。其监管方式，分为直接监管和抽查。由于英国存在大量的中小慈善组织，鉴于人力和物力的限制，慈善委员会主要是审查达到监督门槛的约6万家（年度经费在1万英磅以上）已经注册的较大慈善机构的年度报告，中小型的慈善组织，只要提交年度总结报告，并附上简单的收支报表即可。这些报表必须准备好随时接受委员会或任何咨询者的检查，而不必向慈善委员会提交。年度总结和会计报表、审计的难易、复杂程度，与慈善组织的规模密切相关。尽管慈善委员会的目的不是审计、而是支持慈善组织的发展，但它也有权力对有问题的慈善组织进行处罚，包括取消其慈善组织的法律地位，要求其改变章程、改组理事会、冻结财产等。
三、考察的启示
英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一，英国的民间组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活的各个方面，发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间组织的存在及其作用的发挥，形成了英国社会政府公共部门与民间组织共同推进公共福利的繁荣景象。英国民间组织之所以能够兴盛发达，一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间组织发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能；三是在政府和慈善机构之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则；四是政府从财政上大力支持民间组织的发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是全社会都来参与慈善事业，将社会的慈善视为大家的慈善。
与我国的民间组织管理实践相较，考察给我们的启示颇多，主要有三：一是应大力培育发展公益性、服务的民间组织，大力弘扬公益事业呼唤爱心。在英国，慈善组织是民间组织的主体，它们提供公共服务，解决社会问题，在公益事业方面做了大量工作，促进了英国社会的协调发展。而且，在有闲时应到慈善组织去作义工、自愿者，已是人们的共识。在我国，一方面，社会需要这样的民间组织，中华民族有扶老济贫、救孤助残的慈善传统，在市场经济的今天，我们要进一步弘扬这一传统，大力培育发展与此有关的民间组织。另一方面，我国有了《公益事业捐赠法》等有关法律法规，可据此为公益民间组织争取更多的优惠政策，更好的培育之。同时，最重要的是应当争取由登记管理机关认定公益性民间组织的法定权力（在英国，慈善组织法律地位的认定是有慈善委员会进行的）；二是要不断地完善有关法律法规，使之适应社会发展的需要。英国的慈善法已有数百年的历史，现在仍在根据社会的现实修改完善。我们不仅需要修订有关的法律法规，更要完善民间组织管理的法律法规体系，适应民间组织发展的需要。三是进一步完善对民间组织的监管评估机制。一方面，要制定政策法规，增加民间组织活动的透明度，使全社会都能对民间组织进行监督；另一方面，登记管理机关要制定、完善评估办法，使监管评估，有法可依，有章可循。
同时，英国发展民间组织的理念，还有许多方面也值得我们学习、借鉴，如对慈善机构的登记，首先是从申请的组织的能力方面进行考察，认为申请组织没有能力负责这方面的工作，就可以拒绝批准。慈善委员会在对慈善机构实话监督和年检时，可以直接撤换慈善机构的领导人。国家为了鼓励社会群体去从事民间公益事业，不仅从财政中直接拨出一部分经费予以支持，同时，还衽税收优惠。我国的民间组织迅速发展，有必要学习和借鉴国外民间组织管理的一些先进经验，结合我国实际，深入研究，建立一套符合中国国情的民间组织管理法律体系。
2003.12.25