[摘要]随着我国政府职能的转换以及市场经济的发展,许多民间福利性组织纷纷发展壮大,民间福利组织由于经营方式灵活,自治能力较强,所以在很大程度上迎合了社会的需求。而创建于早期的中小型官办福利组织(养老院、儿童福利院等),由于管理的滞后,经营理念的单一,在很大程度上已经不能满足日益膨胀的社会需求。本文先对现阶段中小型儿童福利院所存在的一系列问题及其原因进行了分析,然后从结构功能主义的角度提出了改革构想。
    据不完全统计,我国有近百万孤儿和弃婴,其中有80%以上的孤儿是残疾儿童。而各级民政部门兴办的专门儿童福利机构只有208所,仅能收养孤残儿童6.6万人左右,还有大量的孤儿没有得到妥善的救助和安置。因为福利事业的发展具有地域性特征,即照料对象都是就地、就近安置的,所以相当数量孤残儿童的救助工作就落在了中小型福利院的身上。而一些中小城市的福利院发展相对滞后,特别是一些市县级的儿童福利院至今还仅仅停留在收容的水平上,这对于我国儿童福利事业的整体发展是十分不利的。
一、中小型儿童福利院的现存问题及原因分析
(一)中小型儿童福利院的现存问题
1.自治性差,筹资渠道单一。大多数中小型儿童福利院在行政和财政上都过度依赖当地政府,一些完全可以依靠自己力量去解决的事情,也习惯等着政府去解决。除此之外,其筹资渠道较为单一,缺少其他社会力量的支持,主要靠政府的拨款维持运营。这也直接造成了许多中小型福利院硬件设施落后,专业人士配备较少的普遍现状。
2.工作人员的专业素质普遍较低。据相关调查显示:中小型儿童福利院工作人员的专业水平普遍较低,只有少数员工接受过专业技能方面的培训,不能很好的对机构内的孤残儿童进行科学的照料和教育。
3.封闭管理,与外界联系较少。相关调查发现,大多数中小型儿童福利院并不注重对外的宣传工作,除了偶尔到外面进行演出筹款外,与外界接触很少,且不随意接待一些社会人士的探访。这样的封闭式管理一方面不利于孤残儿童的社会化,另一方面也不利于社会对于孤残儿童的了解、关注和支持。
(二)从中小型儿童福利院运行机制的特点来探寻问题产生的原因
1.支持系统:过分依赖政府力量
大多数中小型儿童福利院从开始的创建,到后来的改建都是由政府筹划并实施的。政府每年都给予固定的财政拨款,这逐渐使这些机构产生了较强的依赖心理,如果突然撤去政府力量的支持,机构的运行马上就会陷入瘫痪。虽然社会对这些机构也有一定的帮助,但这些帮助都是不定期的,且不具有持续性。
2.整合的纽带:缺乏个人魅力的引导
作为一项福利事业,除了完全化的制度管理以外还应该有一种精神力量、激发员工对慈善事业的关注和热情,此时一般需要有一个模范型的领导。而目前许多中小型儿童福利院的主要领导基本上都是由政府直接安排的,很少有人是一开始就熟悉并热心于福利事业的,仅靠制度约束而缺乏个人魅力的引导,就会导致福利院工作的被动和机械化。
3.监督机制:行政监督不到位
对于我国官办的福利组织,政府是有一套成体系的约束、监督机制的,但由于福利院本身即为民政部门的派出机构,其领导干部也都是由政府直接任免的,所以在监督管理方面过于宽松。许多调查也都显示,一些官办的福利组织与政府有着千丝万缕的关系,有些机构是免于年检的,其运作已经相当行政化、机关化了,这样就使得这些机构处于一种不透明运行状态。
二、中小型儿童福利院改革的必要性分析
从现阶段中小型儿童福利院存在的问题来看,如果它们仍然不转换自己的经营理念和运行机制,就会长时间的陷于困境之中而最终影响到整个儿童福利事业的发展和进步。
㈠无法满足日益膨胀的社会需求
从大多数中小型儿童福利院的运行现状来看,其承载力已经趋于极限。特别是在一些经营管理理念落后的机构,孤残儿童只进不出给机构以及政府造成极大的负担。并且这些中小型福利院的服务内容单一,无法满足日益膨胀的社会要求。许多大型儿童福利院已经进行改革,除了传统的服务项目以外,还增设了一部分对于社会上残疾儿童的康复服务,这样可以在很大程度上解决资金匮乏的问题。与之相比,许多中小型福利院在这方面的改革却是被动滞后的。
㈡陈旧的教养方式和落后的管理队伍不利于孤残儿童的生长发育
其实,对于现阶段中小型儿童福利院弊端的探讨最终还是从服务的对象——孤残儿童的生存质量这一角度出发的。首先,经济问题解决不了,很多孤残儿童的疾病得不到及时医治,而一些智力正常的孤残儿童也会因为资金匮乏而耽误早期教育。其次,教养方式的落后,工作人员的专业化、职业化水平整体较低将会降低孤残儿童的照料和教育水平。最后,社会寄养制度的缺失和滞后,会造成今后成年孤儿大量存在,给福利院的发展造成障碍。
㈢运行状况不利于社会公益意识的觉醒
社会公益意识不足的问题在我国是一个比较突出的问题。一方面,市场经济的冲击,使人们的思想意识和价值观念发生了变化。而另一方面,传统的福利院封闭的运作模式使目前很多人还没有从计划经济时代的思维模式中转变过来,仍然认为福利的提供是政府和单位的事。因此,现阶段的慈善行为大多都不是自发性的,而是由政府倡导,单位监督实施,这就导致了目前我国民众慈善行为的强制性和形式的单一化。
三、从结构功能主义的角度看中小型儿童福利院的改革方向
帕森斯的结构功能主义提出了行动系统的功能要求:AGIL(适应、达鹄、整合、维模)。他认为行动系统的基本制度化结构是由这一系统必须满足的功能要求决定的。本文从这个视角出发,提出了对现阶段我国中小型社会福利院的一些改革构想。
㈠从适应的角度来看:转换经营方式,丰富服务内容,开拓筹资渠道
人们对于非营利机构普遍有一种误解,认为此类机构不应当从事赢利性活动。事实上,非营利机构并不等于不能盈利,只是所得成员不能分红。中小型儿童福利院之所以陷入目前的种种困境,其根本原因就是经营方式落后,不适应当前社会的发展,没有从社会获取自身生存发展需要的能力。所以在目前社会需求不断扩大的机遇面前,中小型福利院必须改变传统的思维模式,转换经营方式,丰富服务内容。除了对于孤残儿童的收容照料之外,中小型儿童福利院可以同时开设一些面向社会的收费服务项目,比如对特殊儿童的教育服务、残疾儿童的康复以及托养服务等等。这些收费项目的收入可以用作对于孤残儿童的一些额外需要,以及紧急情况的后备资金。此外,中小型福利院还应开拓新的筹资渠道,加强对外宣传和交流,主动联系一些国内外的慈善组织,通过争取到的一些国际项目使当地的孤残儿童受益。
㈡从达鹄的角度来看:分离所有权和经营权
政府机构所特有的程式化的行政管理体制和管理模式其实是不适用于福利院的经营管理的,所以要解决这个问题,关键是要改变中小型福利院的经营管理机构,尝试分离其所有权和经营权,政府可以通过面向社会招标的方式将福利院的经营权转让给社会上一些优秀的非营利组织,在给予其经济支持的同时,鼓励其自主经营管理。这也是官办福利组织适应“社会福利社会化”改革的最佳过渡方式。在这种体制下,政府不搞行政干预、不搞行政指令,不是用行政的方式强制福利事业的实施,而是采取与优秀的体制外非营利组织平等合作的方法,放手让他们承担福利院里的工作,给他们以发展的空间。在这种情况下,经营者从生存的角度考虑就会主动的转换经营管理机制,寻找各种筹资渠道,改革目前的管理模式,使资金匮乏、管理落后的局面得以根本性的改变。但是对于经营者的选择,政府必须把好关,他们必须是具有志愿传统的非营利性组织,否则就会出现假承包,以牺牲政府的目标为代价来追求自身的利益的局面。
㈢从整合的角度看:完善管理制度,提高工作人员的职业化水平
现阶段,许多中小型儿童福利院的管理制度都是不健全的,特别是在福利院的资金使用上存在着许多漏洞。解决好这种问题首先就是要健全和完善中小型福利院的管理制度,从以前的“人盯人”的管理模式转移到“制度管人、管事”。
其次,中小型福利院制度的制定和实施与其现有管理者的综合素质也密切相关。一支优秀的管理队伍,不仅能制定完善、科学的制度对工作进行规范管理,而且能在人格魅力方面给予员工示范性引导。目前中小型儿童福利院很难像企业一样靠提高员工待遇来吸引人才,因此,解决人才问题的有效途径之一应当是通过设计好的项目来吸引高素质的志愿者。而由于福利组织的特殊性,通过吸收高素质的志愿者来弥补人才资源的不足是也是当前组织发展最现实、最有效的选择。另外在管理者的选择上必须给予院里自主权,像社会上的其他组织和机构一样,通过选举产生领导组织,这样有利于制度权威与领导者个人权威的结合。
最后,就是要注意激励机制的运用,由管理者制定相关的激励机制,并确保实施,以激发员工的工作热情。同时也要加强员工职业技能的专业化培养以及公益思想的培养,祛除其思想意识中对福利事业的偏见,培养其对公益事业的热爱,使其个人目标与福利事业目标逐渐走向融合。同时福利院也要同媒体保持紧密的联系,经常性地报道员工的先进事迹,给予员工精神层面的鼓励和支持。
㈣从维模的角度看:统一价值观,加强机构教育
统一价值观的形成对于目前我国中小型儿童福利院的现状来看是一个长期的过程。这不仅与福利院内部的价值取向有关,而且与整个社会的价值取向紧密相关。中小型儿童福利院大多条件艰苦、工作辛苦、福利待遇低、社会声望不高,社会甚至还存在着对这类工作的歧视。所以要想改变这种状况首先就是要对内提高工作人员的工作待遇,改善其工作环境。其次,对外要向公众进行大量的宣传,特别面向中小学生群体进行一些宣传教育,组织学生定期到福利院与孤残儿童进行交流,从小培养其爱心以及对公益事业的热情。最后在机构内还要设立专门针对工作人员的教育机构,提高工作人员的思想道德素养和专业化水平。这些对将来尝试中小型儿童福利院实行所有权和经营权的分离具有重要的意义。社会在转型期间会出现种种“失范”现象,中小型儿童福利院在其改革的过程中也会出现许多意想不到的现象和困境,这就需要在改革之前形成统一的价值观念,同时不要放松机构内的教育工作。
帕森斯强调:一个系统的运行状态是否稳定,不仅取决于它是否具备满足一般功能需求的子系统,而且还取决于这些子系统之间是否存在跨越边界的对流式交换关系。改革后的中小型福利院,灵活的经营方式可以为福利院的可持续发展奠定物质基础;分离后的管理经营者又使得这种经营有了实现的可能性;而完善的管理制度保证了福利院经营管理的规范和合法性;最后统一的价值观又为机构的持续发展培养了后备力量。

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On the Development Status of Medium and Small-scale Welfare Organization and Its Reformation
XU Bing
(College of Public Administration,ZhengZhou University,ZhengZhou HeNan 450001)
Abstract: With the conversion of government's function and the development of market economy, a lot of non-governmental welfare organizations are expanding one after another. The operation of the non-governmental welfare organization is flexible and the autonomy of it is also relatively strong, so it has catered to the demand of the society largely. But there are also many mediums and small-scale state welfare organizations including the old people's homes, welfare centers for children etc that established in the early medium in our society. The management of them has lagged behind and the service content of them is unitarily, so they haven’t met the market's demands to a great degree. It is necessary to change the operation mechanism of the medium and small-scale welfare organization. So the author put forward the idea of reforming in terms of structure functionalism.
Key words:The Medium and Small-scale Welfare Center for Children;The social welfare socializing;Structure functionalism